Desde el estabelecimiento de las Naciones Unidas en 1946, la Organización ha reconocido la importancia y el valor central de la prevención y ha declarado su determinación de colocar ese enfoque en el centro de su actuación. De hecho, las primeras palabras de la Carta de las Naciones Unidas dejan evidente que la misión primordial de la ONU es prevenir los abusos graves y sistemáticos de los derechos humanos y los conflictos violentos que abalaron al mundo a principios del siglo XX:
‘Nosotros los pueblos de Las Naciones Unidas resueltos a preservar a las generaciones venideras del flagelo de la guerra…’
Los últimos cuatro Secretarios Generales de la ONU han cada uno priorizado convertir esas palabras y el concepto de prevención en una realidad práctica. Boutros Boutros-Ghali (‘Una Agenda para la Paz’, 1992), Kofi Annan (informe anual a la Asamblea General, 1999; ‘Informe del Milenio’, 2000; y ‘En Una Libertad Más Amplia’, 2005) y Ban Ki-moon (‘Derechos Humanos Adelante’, 2013) han pedido reiteradamente a los Estados que pongan la prevención en el centro de su trabajo. El actual Secretario General, António Guterres, también ha hecho de la prevención su prioridad número uno en el cargo.
Desafortunadamente, a pesar de ese enfoque duradero durante más de tres décadas, cuando se trata de convertir el mantra ampliamente repetido de que ‘la prevención es mejor que la cura’ en políticas internacionales concretas, la ONU no está más avanzada hoy que en 1992.
¿Por qué es ese el caso?
Una razón clave ya fue comprendida hace tiempo por los líderes de la ONU: los cálculos político-económicos a corto plazo de los políticos. Como ha señalado Kofi Annan en su ‘Informe del Milenio de 2000’: ‘la ONU ha argumentado durante mucho tiempo que prevenir es mejor que curar; que debemos abordar las causas originarias, no solo sus síntomas. Pero las aspiraciones aún no han sido igualadas por una acción efectiva’. ‘A los líderes políticos’, él explica, ‘les resulta difícil vender políticas de prevención en el extranjero a su público en casa, porque los costos son palpables e inmediatos, mientras que los beneficios – la prevención de eventos indeseables o trágicos en el futuro – son más difícilmente transmitidos por los políticos y asimilados por el público’.
Un reciente Informe de Política de Universal Rights Group (URG), intitulado ‘The Prevention Council’, intenta abordar este desafío presentando una justificación económica para la prevención. El reporte se basa en el estudio económico presentado en el informe ‘Caminos para la Paz‘ del Banco Mundial y del PNUD. El nuevo Informe de URG también argumenta que hay una segunda razón clave por la cual los sucesivos Secretarios Generales no han logrado traducir sus ambiciones de prevención en políticas prácticas: la marginación del pilar de derechos humanos de la ONU.
Aunque cada uno de los Secretarios Generales hayan reconocido, en principio, la importancia del pilar de los derechos humanos como parte clave de un enfoque integral de la ONU para la prevención, en la práctica ellos han direccionado sus propuestas de reforma casi exclusivamente para el pilar de seguridad. Esta ‘securitización’ de la prevención, que todavía sigue evidente en la sección de prevención del nuevo ‘Llamado a la acción para los derechos humanos‘ de Guterres, ha condenado al fracaso las varias agendas de prevención de la ONU en el pasado y, lo que es peor, ha creado una idea equivocada y peligrosa entre los Estados de que la ‘prevención’ se relaciona solo con ‘prevención de atrocidades’ (es decir, R2P), ‘prevención de conflictos’ y ‘mantenimiento de la paz’.
En realidad, el sistema internacional de derechos humanos debe necesariamente desempeñar un papel central en la prevención, especialmente en el contexto de la prevención primaria (creación de resiliencia nacional para evitar que ocurran violaciones de los derechos humanos) y de la prevención secundaria (alerta temprana y participación temprana), para que la ONU cumpla su promesa de “salvar a las generaciones venideras del flagelo de la guerra”.
2020: una oportunidad de oro para convertir el Consejo de Derechos Humanos en el “Consejo de Prevención” de la ONU
En junio de 2018, el Consejo de Derechos Humanos adoptó la resolución 38/18, que establece un grupo de tres Expertos Eminentes, o ‘relatores’, para consultar con los Estados y las ONG en Ginebra y Nueva York, así como con el Secretario General, el Alto Comisionado y organizaciones regionales, sobre cómo finalmente rectificar décadas de fracaso de la ONU en materia de prevención, mediante la puesta en práctica del mandato de prevención del Consejo (como se establece en el párrafo 5f de la resolución 60/251 de la Asamblea General) y colocando ese papel en el centro de la agenda general de prevención de la ONU. El 12 de marzo de 2020, durante la 43ª sesión del Consejo (justo antes de que se suspendiera), los tres expertos presentaron un informe que resume los resultados de estas consultas y presenta una serie de propuestas.
El informe final presentado por la Presidenta-Relatora, Yvette Stevens, contiene varias reflexiones importantes sobre la prevención y el papel del pilar de los derechos humanos en el tema. Además, y lo que es más importante, el informe propone una serie de medidas que la Alta Comisionada y el Consejo deben tomar, las cuales, si implementadas, transformarían sus capacidades para prevenir violaciones y crisis de los derechos humanos. En particular, el informe:
- Aborda eficazmente ambos aspectos del mandato de prevención del Consejo bajo el párrafo 5f de la resolución 60/251 de la Asamblea General, es decir, el ‘papel del Consejo en la prevención de violaciones de derechos humanos [i.e. desarrollar la resiliencia de los derechos humanos] y su capacidad para responder a emergencias de derechos humanos’, así como aborda la naturaleza de ‘refuerzo mutuo’ de esos dos elementos.
- Ayuda a abordar el tema de la definición: ¿qué es la prevención en el contexto del Consejo de Derechos Humanos? ‘Prevención’, según los tres relatores, ‘es un término con muchos significados. Las discusiones sobre la prevención en la ONU tienden a dejar el término indefinido o a concentrarse más frecuentemente en la prevención de conflictos’. ‘Esto hace que los Estados se sientan aprensivos, temiendo que la prevención sea un pretexto para intervenir en sus asuntos internos’. Los relatores explican que este no es el caso: el mandato bajo el párrafo 5f no amenaza de ninguna manera la soberanía nacional.
- Refleja y promueve el ‘consenso emergente sobre la ampliación e integración del trabajo preventivo’. Como se señaló anteriormente, el hecho de que la mayoría de las discusiones sobre prevención se concentra en la prevención de conflictos ‘refuerza la aprensión sobre el intervencionismo’. En cambio, el informe pide al Consejo que se concentre sobre ‘un enfoque a largo plazo basado en la identificación de las causas profundas de las crisis, que, caso no sean abordadas, pueden conducir a emergencias de derechos humanos o conflictos. Estas causas incluyen factores como diversas formas de discriminación, la falta de acceso a la justicia y la falta de disfrute de derechos socioeconómicos’.
- Identifica la importancia de cambiar la mentalidad y los enfoques en el Consejo ‘de la confrontación hacia el diálogo y un mayor compromiso con los Estados que enfrentan desafíos de derechos humanos’. En este contexto, los relatores resaltan la importancia potencial de ‘entornos confidenciales para llevar a cabo la diplomacia preventiva’. La cooperación y el diálogo, incluso con la opción de contactos confidenciales entre los miembros del Consejo y los Estados interesados, ‘ayudaría a generar confianza’ – crucial para que la prevención funcione.
- Sostiene que ‘al garantizar condiciones de inclusión, o al menos protección contra las diversas formas de marginación y discriminación, tanto de individuos como de comunidades, los derechos humanos tienen un gran potencial para prevenir las circunstancias bajo las cuales usualmente ocurren quejas’.
- Entra en detalles considerables sobre el rol de los mecanismos de derechos humanos ya existentes en la prevención. Esto es interesante, pero no debería desviar la atención de las propuestas centrales presentadas en el informe. El papel de prevención de esos mecanismos existentes se puede resumir de la siguiente manera: a) la implementación de sus recomendaciones es la base para fortalecer la resiliencia nacional y así prevenir violaciones; b) los Procedimientos especiales, además, también generan informaciones de alerta temprana (tanto en sus visitas a países como al recibir comunicaciones); y c) el procedimiento de quejas confidenciales podría desempeñar un papel importante en la recopilación de informaciones de alerta temprana, pero en la práctica todavía no lo hace.
- Identifica correctamente los principales obstáculos a una prevención efectiva:
- la obsesión histórica de la ONU con el papel del Consejo de Seguridad y con la prevención de conflictos/mantenimiento de la paz; es decir, la ‘securitización’ de la prevención.
- la compartimentalización de las diferentes partes de la ONU.
- ‘Bajas inversiones y compromisos débiles’ – esto es un indicativo de la importancia de presentar una justificación económica para aumentar las inversiones en prevención temprana (ver la justificación económica elaborada por URG).
- Establece la relación entre el pilar de los derechos humanos y los otros dos pilares de la ONU. ‘Las agendas de los Objetivos de Desarrollo Sostenible y Paz Sostenible constituyen puentes entre los derechos humanos y los pilares de la paz y la seguridad, por un lado, y los pilares de los derechos humanos y el desarrollo, por el otro’.
- Menciona la importancia de la cooperación y coordinación entre el Consejo y las organizaciones regionales relevantes (por ejemplo, la Unión Africana), aunque esta sección sea bastante débil. De manera simplificada: las organizaciones regionales entienden las realidades sobre el terreno y las complejidades locales mucho mejor que las Naciones Unidas, mientras que la ONU tiene una autoridad moral incomparable. Por lo tanto, las dos deberían trabajar juntas.
En términos de acciones y reformas propuestas, el informe:
Prevención primaria
- Enfatiza correctamente la importancia del vínculo entre el Consejo y los ODS ‘no dejando a nadie atrás’. Pide a la ONU que ayude a los Estados a avanzar en la implementación conjunta de las recomendaciones de derechos humanos (EPU, órganos de tratados y procedimientos especiales) y de los ODS. Afirma, pues, que esto es la base de la resiliencia nacional a choques y, por lo tanto, de la prevención.
- Pide una ‘implementación mejorada de las recomendaciones de derechos humanos’. De hecho, esta es la base de la resiliencia nacional y, por lo tanto, de la prevención violaciones, crisis y guerras. Los relatores sostienen que una razón clave para la brecha de implementación que se ha desarrollado en muchos Estados ‘es la gran cantidad de recomendaciones y la limitada capacidad técnica y de recursos de los Estados para implementarlas’.
- Acoge ‘una serie de iniciativas que se han tomado en los últimos años para mejorar la capacidad de los Estados para implementar recomendaciones. Esto incluye una iniciativa para ayudar a los Estados en el establecimiento de mecanismos nacionales de implementación, presentación de informes y seguimiento’.
- Señala, además, que ‘si bien la responsabilidad de implementar las recomendaciones de derechos humanos sea de los Estados, la comunidad internacional, y específicamente el Consejo, debe apoyarlos en sus esfuerzos de implementación y su búsqueda para prevenir violaciones de los derechos humanos’. Sin embargo, ‘los recursos disponibles para el ACNUDH para la cooperación técnica y fomento de capacidades han sido insuficientes para satisfacer las necesidades’. ‘Además, hay margen para una mayor cooperación Norte-Sur, Sur-Sur y triangular entre los Estados, de manera a permitir el aprendizaje mutuo a través del intercambio de experiencias’.
- Ofrece ideas para la reforma de la prestación de asistencia técnica y fomento de la capacidad por el Consejo bajo el tema 10 de la agenda. Una iniciativa ‘liderada por Noruega y Singapur propone una plataforma voluntaria para el diálogo y la cooperación en materia de fomento de la capacidad y cooperación técnica en materia de derechos humanos, bajo el tema 10 de la agenda del Consejo’. Otra propuesta hecha por los relatores es que el Consejo ‘establezca un mecanismo de implementación de recomendaciones de derechos humanos’.
Prevención secundaria
- Pide que ‘se fortalezca la capacidad de alerta temprana de la Oficina de la Alta Comisionada […] a través de una mayor capacidad para recibir y analizar a fondo las señales de alerta temprana que emanan de diversas fuentes, incluidos los Procedimientos Especiales, las instituciones nacionales de derechos humanos, la sociedad civil, los Equipos de País de las Naciones Unidas, etc.
- ‘Además’, dicen los relatores, ‘los tipos de situaciones que deberían desencadenar alertas tempranas necesitan una definición más detallada’. ‘Dentro del Consejo, se han presentado propuestas para una serie de criterios, incluidas las llamadas a la acción del Secretario General, del ACNUDH o de procedimientos especiales; si un Estado facilita u obstaculiza el acceso de actores humanitarios, defensores de los derechos humanos y los medios de comunicación; y si un Estado coopera con los órganos de tratados y con el Consejo’. ‘Aunque estas sean señales útiles’, continúa el informe, ‘el primer requisito debe ser la existencia de un patrón de violaciones de los derechos humanos, en lugar de casos aislados. Además, las violaciones deben ser de naturaleza seria o grave. Por lo tanto, los picos en las desapariciones forzadas, las ejecuciones extrajudiciales o los patrones emergentes de tortura y malos tratos deberían llamar la atención. Los ataques por parte de actores estatales o no estatales a defensores de derechos humanos, periodistas u organizaciones de la sociedad civil, los cuales en diversas ocasiones son los principales transmisores de informaciones sobre emergencias de derechos humanos, también es motivo de especial preocupación, ya que eso también puede dificultar que las informaciones sobre cualquier deterioro en la situación lleguen a la comunidad internacional’.
- Argumenta enfáticamente que ‘la Alta Comisionada también tiene un papel fundamental que desempeñar para llamar a la atención del Consejo señales tempranos de emergencias de derechos humanos’.
- En ese sentido, el informe deja evidente que ‘el resultado de los análisis [de alerta temprana] debe ser enviado por la Alta Comisionada al Presidente del Consejo o presentado durante las sesiones ordinarias del Consejo. Las oportunidades para que la Alta Comisionada presente informaciones al Consejo podrían ampliarse. Desafortunadamente, las propuestas del informe a este respecto son bastante confusas. El Consejo debería reafirmar el mandato de la Alta Comisionada para informar urgentemente sobre situaciones de alerta temprana de preocupación emergente a los miembros del Consejo, si y cuando ella lo considere adecuado, incluso en el período entre sesiones. Dicha presentación de informes debería realizarse conforme las necesidades, reflejar la urgencia de la situación y la importancia de una consideración oportuna por parte del Consejo, e incluir la posibilidad de reuniones informativas confidenciales que puedan ayudar a generar confianza y ‘alentar una mayor cooperación del Estado en cuestión’.
- Presenta una orientación útil sobre lo que el Consejo debe hacer cuando cree que la información de alerta temprana presentada por la Alta Comisionada plantea dudas. ‘Si bien el Consejo recibe informaciones de alerta temprana de manera privilegiada, ha habido relativamente poca discusión sobre el desarrollo de su capacidad de acción temprana. El tipo de acción temprana a tomarse debe decidirse caso por caso, a depender del país específico o del contexto regional. Una opción podría ser una reunión confidencial con el país en cuestión y/o, si este último lo acepta, una misión de buenos oficios para llevar a cabo la diplomacia silenciosa. La composición de la misión de buenos oficios debe decidirse caso por caso y podría incluir al Presidente y miembros del Consejo, titulares de mandatos de Procedimientos Especiales, el ACNUDH o representantes de organizaciones regionales/subregionales’.
- ‘Al recibir los análisis [de alerta temprana], el Presidente del Consejo, en consulta con la Mesa, debe determinar el curso de acción a tomar, incluidas las sesiones confidenciales del Consejo, la diplomacia preventiva o las misiones de buenos oficios al Estado interesado”
¿Qué pasa si la prevención no funciona?
- El informe explica que, si el Consejo trata de comunicarse con el Estado en cuestión bajo su mandato de prevención establecido en el párrafo 5f, pero eso no funciona, el Consejo todavía puede valerse de ‘herramientas más duras’, tanto en términos de diplomacia pública como de mecanismos de rendición de cuentas. ‘En caso de deterioro de la situación después de una misión de diplomacia silenciosa, las opciones actualmente disponibles para la acción del Consejo incluyen una declaración presidencial (que requiere el acuerdo de todos los Estados miembros), una solicitud al ACNUDH para preparar un informe, una llamada para una sesión especial, o la creación de un cuerpo de investigación. Estas dos últimas opciones solo se han implementado en el pasado después de que la situación se había deteriorado significativamente’.
Featured image: UN Web TV
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