“El discurso de odio es un desafío a que ningún país está inmune”, afirmó Adama Dieng, Asesor Especial para la Prevención del Genocidio, en el evento de lanzamiento de la Estrategia y Plan de Acción de la ONU sobre el Discurso de Odio. La estrategia para el sistema ONU fue lanzada en un contexto de niveles crecientes de xenofobia, racismo e intolerancia de manera general en todo el mundo. Esta tendencia ha sido amplificada por las redes sociales y las tecnologías de la información y las comunicaciones, que se han convertido en incubadoras para la intolerancia. Las perspectivas que antes se consideraban extremas se están generalizando tanto en las democracias liberales como en los Estados autoritarios.
En el evento de lanzamiento, el Secretario General António Guterres argumentó que “el discurso de odio ha sido precursor de crímenes atroces, incluido el genocidio, desde Ruanda hasta Bosnia y Camboya”. Este vínculo también fue destacado por la investigación independiente sobre la participación de la ONU en Myanmar, compuesta por el embajador Gert Rosenthal, en la que se explica que los episodios esporádicos de violencia dirigidos a los Rohingya “frecuentemente fueron alimentados por el discurso de odio y la intimidación”. Por lo tanto, combatir el discurso de odio puede ser una herramienta poderosa para prevenir conflictos armados, crímenes atroces y el extremismo violento, así como para proteger los derechos humanos y promover sociedades pacíficas, inclusivas y justas.
La Carta de la ONU fue redactada después de un “genocidio a escala industrial”, declaró el Secretario General en sus comentarios. “El discurso de odio sembró las semillas y se basó en milenios de discriminación contra los judíos, culminando en el Holocausto”, y advirtió: “setenta y cinco años después, estamos en peligro de olvidar esta lección”. Por esa razón, encargó a su Asesor Especial Adama Dieng de desarrollar un plan de acción para abordar este importante tema.
La evolución de la política internacional contra el discurso del odio
El tema del discurso de odio no es nuevo para la ONU. Históricamente, ha tomado forma en el contexto más amplio de la intolerancia religiosa. Si bien los Estados miembros de la ONU han realizado avances significativos hacia el desarrollo de un marco internacional para abordar el discurso de odio, los esfuerzos multilaterales para mitigar este problema e implementar políticas a nivel nacional y mundial se han visto obstaculizados por la sensibilidad del tema.
Este impasse es el resultado de diferencias conceptuales entre los Estados sobre cómo combatir la intolerancia religiosa. La Unión Europea, junto con los Estados Unidos y otros Estados “occidentales”, defendió el enfoque en la libertad de religión, que mantiene que la libertad de expresión debe ser casi absoluta. Por el contrario, la Organización de la Cooperación Islámica (OCI) ha favorecido tradicionalmente el método de difamación de la religión, que busca restringir la libertad de expresión cuando usada para calumniar a las religiones o a sus seguidores.
En lugar de prohibir el discurso de odio per se, el derecho internacional penaliza la incitación a la discriminación, la hostilidad y la violencia. Durante décadas, varios estados, incluyendo los Estados Unidos (Brandenburg v. Ohio) y la Unión Europea, han mantenido una legislación sobre discurso de odio que prohíbe expresiones inflamatorias específicas en el ejercicio de la libertad de expresión. Sin embargo, el límite preciso en el que se cree que el discurso de odio incita a la discriminación, la hostilidad o la violencia es controvertido y ampliamente discutido.
El apoyo a la perspectiva de la OCI ha disminuido con el tiempo. En 2010, actos de violencia contra minorías religiosas proporcionaron suficiente voluntad política entre los Estados de la OCI para encontrar un equilibrio entre las dos escuelas de pensamiento contrapuestas. Esto resultó en la Resolución 16/18 sobre “lucha contra la intolerancia, los estereotipos negativos y estigmatización, la discriminación, la incitación a la violencia y la violencia contra las personas basadas en la religión o las creencias”, adoptada por el Consejo de Derechos Humanos en 2011. La Resolución 16/18 del CDH, junto con su mecanismo de implementación intergubernamental (el Proceso de Estambul), sirve como el principal marco internacional para combatir el discurso de odio. Sin embargo, interpretaciones conflictivas de la resolución han estancado el progreso en su implementación. Los Estados de la OCI sostienen que la resolución favorece la interpretación estadunidense del artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) sobre el derecho a la libertad de expresión en detrimento del párrafo 5 (f) de la Resolución 16/18 sobre criminalización de la incitación a la violencia inminente basada en la religión o las creencias.
Podría decirse que el intento más completo para cerrar esta brecha fue el del Plan de Acción de Rabat – un conjunto de recomendaciones compiladas en el curso de varios talleres de expertos organizados por el ACNUDH en Rabat, Marruecos, en 2012. El plan de acción proporciona un ‘teste de límite’ de seis puntos para evaluar si un determinado discurso de odio viola el derecho internacional. A pesar de su promesa, el Plan de Acción de Rabat no alteró la discusión sobre el tema del discurso de odio.
La Estrategia y Plan de Acción de la ONU contra el discurso de odio
Considerando la urgente necesidad de abordar el reciente aumento en el discurso de odio en un contexto de parálisis de los esfuerzos intergubernamentales, el Secretario General decidió proporcionar una mayor claridad y comprensión sobre este tema. La Estrategia y Plan de Acción define el discurso de odio como “cualquier tipo de comunicación en el discurso oral, la escritura o el comportamiento que ataca o usa un lenguaje peyorativo o discriminatorio relativamente a una persona o un grupo sobre la base de quien son, en otras palabras, basándose en su religión, etnia, nacionalidad, raza, color, ascendencia, género u otro factor de identidad”. Los Estados miembros mostraron su apoyo a la iniciativa en el evento de lanzamiento. La representante de los Estados Unidos, Courtney Nemroff, respaldó el Plan de Acción, pero enfatizó que no debería tratar de establecer limitaciones a la libertad de expresión, ya que hacerlo “frecuentemente ha servido para proteger a aquellos interesados únicamente en mantener el status quo o sus propias preferencias políticas”.
Los objetivos de la iniciativa son dobles. En primer lugar, busca mejorar los esfuerzos de la ONU para abordar las causas profundas y los impulsores del discurso de odio. Este objetivo está en consonancia con la agenda de prevención del Secretario General, que intenta combatir la violencia, la marginación y la discriminación priorizando la alerta temprana y la acción temprana, así como aprovechando los enfoques preventivos de los derechos humanos. En segundo lugar, la estrategia busca permitir respuestas efectivas de la ONU al impacto del discurso de odio en las sociedades. Para lograr esto, la iniciativa asume un equilibro entre las dos escuelas de pensamiento. Si bien acepta un límite relativamente bajo para lo que constituye una incitación a la discriminación, la hostilidad y la violencia, su plan de acción aborda el problema promoviendo relatos alternativos positivos en lugar de establecer límites a la libertad de expresión.
El plan de acción enumera 13 compromisos que la ONU se esforzará por asumir, incluido el monitoreo y el análisis de las causas profundas del discurso de odio, el apoyo a las víctimas del discurso de odio, el empleo de técnicas de mediación, el mejor uso de la tecnología y la educación, el aprovechamiento de la asociación con las empresas de redes sociales, el desarrollo de las habilidades del personal de la ONU y la participación en actividades de promoción para resaltar las tendencias preocupantes de discurso de odio.
Conclusión
Hasta recientemente, la implementación de la Resolución HRC 16/18 estaba paralizada. Teniendo en cuenta que el principal obstáculo para combatir el discurso de odio es la implementación y no el desarrollo de políticas, la Estrategia y Plan de Acción debería apoyar los esfuerzos a nivel de país para combatir el discurso de odio, particularmente si la iniciativa es empleada por los Coordinadores Residentes. Sin embargo, a medida que cada agencia de la ONU prepara su propio plan para combatir el discurso de odio, el Asesor Especial para la Prevención del Genocidio debe asegurarse de que los planes no entren en conflicto entre sí, inhibiendo respuestas coherentes y coordinadas del sistema en general.
Como señaló el Secretario General, “el discurso público se está direccionando para obtener beneficios políticos con una retórica incendiaria que estigmatiza y deshumaniza a las minorías, los migrantes, los refugiados, las mujeres y el ‘otro’”. Como los líderes políticos utilizan cada vez más el discurso de odio en los niveles más altos de gobierno, la ONU tendrá que navegar cuidadosamente entre las líneas de lucha contra el discurso de odio y el respeto a la soberanía nacional.
Si bien el Secretario General ha tendido a favorecer la diplomacia silenciosa en lugar de la promoción abierta, en sus palabras, “el silencio puede indicar indiferencia a la intolerancia, incluso cuando una situación se intensifica y los vulnerables se convierten en víctimas”. Para tener éxito, la Estrategia y Plan de Acción debe enfrentar el discurso de odio en todos los niveles. Establecer estándares dobles solo servirá para desacreditar la iniciativa y empoderar a los futuros perpetradores.
Feature photo: Launch of the United Nations Strategy and Plan of Action on Hate Speech, 18 June 2019 by Manuel Elias. Licensed under CC-BY-NC-ND 2.0
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