¿Para qué están los amigos?: “Grupos de amigos” y el sistema ONU

by David Joseph Deutch, Universal Rights Group NYC Human rights institutions and mechanisms, Más allá del Consejo BORRAR, New York City BORRAR

Surgido en el período posterior a la Guerra Fría, el concepto de “Grupos de Amigos” representaba una fe y creencia recién descubiertas en el poder del multilateralismo como un medio para la resolución global de problemas. Los Grupos de Amigos son coaliciones de Estados Miembros de las Naciones Unidas (ONU), que se unen para promover y actualizar objetivos y resultados particulares relacionados con problemas o situaciones específicas. Si bien este modelo ha empezado en el ámbito de la mediación y el mantenimiento de la paz, en los últimos años ha habido una explosión de ‘Grupos de Amigos’ que buscan apalancar el multilateralismo para abordar cuestiones tan diversas como el cambio climático, la trata de personas y el trabajo por justicia para las poblaciones indígenas.

A pesar de que los principales desafíos actuales son cada vez más globales en su naturaleza, la cooperación a nivel internacional se ha visto amenazada. Por eso, el Secretario General Antonio Guterres enfatizó que, relativamente al momento actual, “el multilateralismo está precisamente amenazado cuando más lo necesitamos“. En tal clima político, los “Grupos de Amigos” han adquirido una nueva vida y significado, con el lanzamiento de al menos cinco nuevos Grupos en 2019. Este texto proporciona una visión general de la formación y desarrollo de los “Grupos de Amigos” dentro del sistema ONU. Además, se enfrenta a la cuestión de la utilidad y potencial de dichos Grupos para ser un modo constructivo y útil para que los países aborden colectivamente cuestiones urgentes.

Origen

La primera iteración de un “Grupo de Amigos” fue concebida como un medio de balancear el poder geopolítico y el interés en el contexto del conflicto civil en El Salvador. Establecido por el Secretario General con la intención de apoyar el esfuerzo de mediación de la ONU, que comenzó en 1990 y terminó con la conclusión de la guerra civil en 1992, el Grupo estaba formado por Colombia, México, España y Venezuela. Mediante la utilización de un grupo de Estados con intereses obvios en el conflicto que, sin embargo, no estaban relacionados con cuestiones de proyección de poder global, el Secretario General pudo obtener un nivel de legitimidad y poder sobre las partes en conflicto que no hubiera sido posible en otras circunstancias. Este experimento multilateral se concluyó con la firma del acuerdo de paz en el 16 de enero de 1992, que resultó en la conclusión de 12 años de guerra civil.

Si bien es ampliamente reconocido que el conflicto en El Salvador estaba llegando a un punto ideal para la mediación, según Teresa Whitfield, el Grupo sin duda fue una fuerza positiva en la condución de las partes hacia un acuerdo de paz. A través de la reunión de un grupo de Estados miembros con ideas afines, que compartían puntos de vista e intereses similares con respecto a la región y el conflicto, el Secretario General Javier Pérez de Cuéllar pudo demostrar el potencial del modelo y que la ONU puede ser una mediadora efectiva y mismo imparcial.

Como resultado del éxito de esta utilización inicial, el inicio de los 90 vio la proliferación de tales “Grupos”. Durante el período 1992-1995, se formaron “Grupos de Amigos” para apoyar una serie de esfuerzos de mediación, incluyendo Haití, Georgia, Guatemala y Tayikistán.

Crecimiento y cambio

A medida que el modelo proliferaba, él dejaba de ser una novedad para convertirse cada vez más en un mecanismo multilateral normal para la unión de partes interesadas en el avance de una causa común. Sin embargo, con el uso crecente del modelo, su efectividad general disminuyó. Inicialmente previsto como un medio para superar la política de poder, y la voluntad de los Cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (Gran Bretaña, China, Francia, Rusia y los EE. UU.), los poderes dominantes de la arena internacional se acostumbraron al modelo y, por lo tanto, pudieron contrarrestar sus impactos potencialmente disruptivos.

Si bien la mediación ha sido el objetivo inicial y la intención detrás del modelo, durante la última década, ha habido un cambio concertado hacia la utilización de “Grupos de Amigos” en todo el sistema ONU para el avance de una variada gama de objetivos de amplio alcance. El más notable de estos grupos sigue siendo el “Grupo de Amigos de la Responsabilidad de Proteger (R2P)“, que ha estado activo desde su fundación por Canadá en 2005.

Esta ampliación de la función y del área temático en el que los “Grupos” están dispuestos a trabajar ha coincidido con la proliferación de diversos “Grupos de Amigos” centrados en la promoción y el cabildeo. En los años de 2018 y 2019 combinados, se formaron al menos diez “Grupos de Amigos” diferentes. Este cambio de enfoque ha significado un cambio de trabajo correspondiente. Los “Grupos de Amigos” ya no son confidentes del Secretario General, sino que trabajan como centros de congregación y cooperación centrados en la promoción de cuestiones o causas específicas. Esto ocurre a través de la organización de eventos al margen de las sesiones, preparación y presentación declaraciones en nombre del grupo, promoción de cursos de acción específicos para los Estados miembros, y ejercicio de un amplio cabildeo sobre determinadas cuestiones o resoluciones. Además, los “Grupos” pueden tener su sede en Ginebra, Nueva York, o en ambos, dependiendo del brazo del sistema de la ONU que el “Grupo” desee seleccionar.

Democratizando la ONU: el futuro de los Grupos

A pesar del reciente aumento en el número de ‘Grupos’, los más activos y comprometidos se han mantenido conectados con los problemas del mantenimiento de la paz. Dicho esto, la reciente proliferación de ‘Grupos de Amigos’ no relacionados con la mediación deja un espacio considerable para el crecimiento y el potencial para avanzar hacia una especie de democratización de la ONU.

Manteniendo la intención original del Modelo, el potencial de los Estados para unirse y dar forma al discurso sobre sus respectivos temas sigue siendo viable y potente. No todos los “Grupos de Amigos” tienen miembros de P5 que pueden traducir directamente sus objetivos en resoluciones, pero una masa crítica puede actuar como un poder de lobby tanto en el Consejo de Seguridad como en la Asamblea General (AG). Al proponer y apoyar resoluciones en los Comités, la Asamblea General y el Consejo de Derechos Humanos, los miembros de los “Grupos” pueden utilizar su influencia colectiva para garantizar la aprobación de resoluciones relacionadas con su causa particular. En lo que respecta al Consejo de Seguridad, la capacidad de proporcionar intervenciones, cuando invitados por el Consejo, ha sido la plataforma más poderosa ofrecida a los “Grupos”. El hecho de que puedan dar a conocer su voluntad colectiva al Consejo proporciona uno de los puntos clave donde la intención puede traducirse en acción material.

Para eso, los “Grupos” en sí mismos son un modelo efectivo para democratizar el sistema de la ONU de manera más amplia. Tome el ejemplo del “Grupo de Amigos del Agua“. Este grupo no está separado del tejido tradicional, en el sentido de que su principal preocupación no es la mediación o la construcción de la paz, sino el desarrollo y la sostenibilidad. Esto significa que, en lugar de simplemente compensar el poder político, se dedica al proyecto de cumplir la promesa de los mecanismos de cooperación y acción colectiva de la ONU. El potencial para instar a los Estados Miembros a tomar medidas unilaterales a nivel interno para ayudar en la lucha contra los problemas mundiales es latente en esta forma de cabildeo. El “Grupo de Amigos sobre el Clima y la Seguridad” es notable cuanto a eso, en el sentido de que busca tanto utilizar mecanismos multilaterales, cuanto insta a los países a actuar directamente en el combate cambio climático. Hay una serie de nuevos “Grupos de Amigos” que surgen con este objetivo en mente, aunque esta sea una vía de gran potencial que aún no se ha explorado por completo.

Asimismo, los “Grupos” tienen un margen considerable para influir en la opinión a través de la organización de eventos externos o paralelos. El ejemplo del “Grupo de amigos de la R2P” es esclarecedor en este punto. Mediante el compromiso y la colaboración con varios grupos de expertos externos y grupos de presión, el Grupo ha contribuido significativamente para que el principio de R2P se haya convertido en un pilar del multilateralismo. Este tipo de creación de redes ha sido utilizado por varios otros Grupos, que han podido construir nuevas relaciones como un medio de aprovechar colectivamente sus capacidades diplomáticas. Si se cultivan parcerías efectivas como parte de una estrategia general de promoción, los nuevos “Grupos” pueden tener un éxito similar.

Conclusión

A pesar de su potencial positivo, los “Grupos de Amigos” tienden a disolverse o estancarse. Si bien no hay cifras claras sobre el número de grupos que se disolvieron, esto se puede inferir del hecho de que la información publicada sobre reuniones y eventos organizados por “Grupos” tiende a desaparecer o cesar por completo. La pregunta clave que debe abordarse aquí es “¿Cómo los ‘Grupos de amigos’ pueden mantenerse y no simplemente convertirse en una otra reunión?” Existe la posibilidad de especificar el enfoque de los ‘Grupos’ y hacer el tema en que se enfocan temporalmente definido, como fue el caso de una gran cantidad de “Grupos de amigos” para mediación en temas específicos. Un ejemplo de este tipo, fuera del ámbito de la mediación, fue el “Grupo de Amigos para la Reforma de la ONU“, que funcionó de 2004 a 2005. La diferencia clave entre este “Grupo” y los otros fue que tenía un objetivo claro – el desarrollo de una estrategia diplomática para asegurar el progreso en la reforma de la ONU – con un calendario claramente definido. Dicho esto, no siempre es posible ni deseable limitar el Modelo para incluir solamente grupos definidos temporalmente.

En lugar de las reformas relacionadas con la toma de decisiones políticas en el ámbito multilateral, es necesario encontrar formas más efectivas de trabajar dentro de los marcos existentes y ampliar el papel de los Estados miembros. Los “Grupo de Amigos” ofrecen la promesa de democratizar los procesos de toma de decisiones, garantizando que los temas fuera de las prioridades de los Estados dominantes (o los más expresivos) puedan incluirse en la agenda, y creando una masa crítica detrás de causas específicas. Para que este sea el caso, estos “Grupos” no deben convertirse simplemente en un espacio para que los Estados Miembros con ideas afines se congreguen; ellos deben seguir siendo partidarios de un sistema de la ONU más efectivo y justo.

Grupos de amigos actualmente activos en Nueva York (lista incompleta):

[1] Whitfield, Teresa. Friends Indeed?: The United Nations, Groups of Friends, and the Resolution of Conflict. Washington D.C.: The United State Institute of Peace, 2007. 

Featured photo originally appeared in a tweet by @NLatUN (Netherlands at the UN), September 13 2018. The tweet reads: ‘Group of Friends to Eliminate #SexualHarassment was launched today at the initiative of @NLatUN @franceonu @IsraelinUN @KenyaMissionUN. Zero Tolerance for Sexual Harassment! #UNToo’

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