Siguiendo la publicación de Christof Heyns y Abiola Idowu-Ojo del 10 de julio de 2018 en este sitio, la presente publicación revisa la experiencia interamericana con la celebración de sesiones fuera de la sede, y considera las muchas ventajas, así como algunos desafíos.
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Audiencia pública de la Comisión Interamericana sobre el mecanismo de seguimiento de la desaparición de 43 estudiantes en Ayotzinapa, México, 168 período especial de sesiones, República Dominicana, 8 de mayo de 2018
Tanto la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (Comisión o CIDH) como la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte) llevan a cabo períodos de sesiones fuera de la sede. Ambas consideran que estas sesiones son una medida importante y beneficiosa para acercar su trabajo a los usuarios del sistema y para promover su trabajo y los derechos humanos en general[1].
En febrero de 2018, la CIDH, por ejemplo, llevó a cabo un período extraordinario de sesiones en Santo Domingo, República Dominicana, donde realizó su primera reunión fuera de la sede en 1961[2]. A mediados de 2018, la Comisión ha ocupado aproximadamente 168 períodos de sesiones[3],de los cuales al menos 25 se mantuvieron fuera de su sede en Washington DC. La Comisión ha puesto un énfasis renovado en esta opción desde 2016, y desde entonces se han llevado a cabo ocho sesiones fuera de la sede. Estas sesiones, organizadas por diferentes estados miembros, dependen de las invitaciones de estos estados y de su asistencia financiera.
La Corte Interamericana comenzó a implementar esta práctica más adelante, comenzando en 2005, y se ha esforzado por llevar a cabo un promedio de dos sesiones cada año desde su sede en San José, Costa Rica. De las 125 sesiones, ya se han realizado 28 en varios países de la región[4].
Sesiones de la Comisión Interamericana y Corte Interamericana fuera de la sede
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Períodos de sesiones
La Comisión se reúne en al menos dos periodos de sesiones regulares y tantos especiales como lo considere necesario durante el año, y puede celebrar sesiones en los Estados miembros sujetas a acuerdo o invitación. Históricamente, la Comisión ha celebrado un total de seis a siete semanas de sesiones al año. Como se señaló anteriormente, actualmente está llevando a cabo más sesiones fuera de la sede.
Durante un período ordinario típico de sesiones, la Comisión celebra audiencias públicas sobre una serie de cuestiones temáticas y, con menor frecuencia, audiencias sobre casos procesados en la etapa de fondo[5]. También, realiza reuniones no públicas entre las partes que negocian un encuentro amistoso, o para el seguimiento de medidas o casos de precaución en la etapa de cumplimiento. Lleva a cabo deliberaciones internas sobre casos individuales, medidas de precaución, planificación de visitas in situ y de trabajo, preparación o aprobación de iniciativas e informes temáticos, y cuestiones emergentes que requieren atención. Por lo general, se reúne con organizaciones de la sociedad civil y puede organizar eventos de promoción pública.
Un período regular de sesiones de la Comisión puede cubrir a cualquier estado miembro dependiendo de los asuntos que requieren deliberación. Un período especial de sesiones fuera de la sede, la gran mayoría de estos en los Estados miembros, generalmente no incluirán deliberaciones o audiencias públicas en el país anfitrión, y las audiencias públicas pueden limitarse a los países vecinos de la subregión.
La Corte puede mantener el número de períodos regulares y especiales de sesiones que considere necesarios durante el año, y puede reunirse en un estado miembro sujeto siempre que se realice un acuerdo previo con este. La Corte ha aumentado gradualmente su tiempo de reunión a lo largo de los años y prevé reunirse durante más de ocho semanas en 2018. Así, claramente separa los períodos de sesiones en la sede como regulares, y las sesiones en los Estados miembros como especiales. Durante sus reuniones, la Corte normalmente celebra audiencias públicas sobre casos contenciosos y puede celebrar audiencias privadas u ocasionalmente públicas sobre medidas provisionales o casos en la etapa de cumplimiento. Las deliberaciones no públicas se refieren a sentencias pendientes, y la revisión de informes de las partes sobre el estado de las medidas provisionales en vigencia y los casos en cumplimiento, entre otros asuntos.
Beneficios de los períodos de sesiones en los Estados miembros
Un primer nivel de impacto de las sesiones fuera de la sede, se relaciona con la oportunidad de interactuar con el público. Las ventajas y beneficios de las reuniones fuera de la sede dependen, en gran medida, de los tipos de actividades que incluyen. Durante las sesiones fuera de la sede, las audiencias públicas son una de las formas clave en que los participantes y posibles participantes en el sistema observan los órganos en acción y comprenden más concretamente sus mandatos y objetivos.
La Comisión celebra una serie de audiencias públicas durante las sesiones fuera de la sede que generalmente se centran en un país o subregión en particular, o un tema o ambos. Las audiencias públicas promueven la conciencia de los derechos, los desafíos en la región, el sistema y su mandato. La posibilidad de observar las audiencias ayuda a mantener informado al público sobre la forma en que opera el sistema y también puede servir para que el proceso parezca menos enrarecido y más concreto para los usuarios potenciales. Para los estudiantes de derecho y otras disciplinas relevantes, estas audiencias pueden transformar la formación académica abstracta en algo más concreto. La observación de audiencias públicas también puede contribuir a un sentido de responsabilidad del estado.
Las audiencias públicas de la Corte sobre casos contenciosos celebrados en diferentes países de la región tienen objetivos similares y brindan a los observadores la oportunidad de escuchar testimonios de personas directamente afectadas por violaciones de derechos humanos y testigos expertos, comprender las posiciones legales de las partes y considerar la cuestiones que la Corte debe analizar para tomar su determinación.
Normalmente, tanto la Comisión como la Corte aprovechan la oportunidad durante las sesiones fuera de la sede para organizar actividades de promoción que les permita llegar a las personas en los países interesados con información sobre sus mandatos y trabajo, y los derechos humanos en general. Las actividades promocionales buscan involucrar a los actores del sector estatal y de la sociedad civil que trabajan en derechos humanos, y llegar a nuevos usuarios y usuarias potenciales del sistema. A menudo, estas actividades se organizan con la participación y el apoyo de instituciones académicas. Para los estudiantes, esto brinda una oportunidad de aprendizaje, y tales actividades también pueden fortalecer los lazos entre los organismos de monitoreo y las instituciones que se comprometen con el trabajo estos.
Parte de la utilidad y atractivo de los sistemas regionales es que están más cerca del hogar tanto conceptualmente (en términos de enfoques legales y desafíos específicos), como prácticamente en términos de geografía. Las sesiones en diferentes estados miembros ayudan a salvar la distancia conceptual y/o práctica entre aquellos cubiertos por el sistema y por los organismos de monitoreo. Particularmente en el caso de la Comisión y sus audiencias públicas, como los viajes a Washington D.C. pueden ser costosos, las sesiones más cerca de casa pueden permitir que se escuchen nuevas voces y la presentación de nuevos problemas y desafíos.
Un segundo nivel de impacto se refiere a actividades que no son públicas, pero que involucran a estados, víctimas y sus representantes.
La Comisión organiza periódicamente reuniones de trabajo con las partes con el fin de facilitar las negociaciones de solución amistosa y para abordar los desafíos en la implementación de medidas de protección urgentes. Lo hace en relación con las visitas de trabajo, además de ser un aspecto importante de las sesiones en los Estados miembros. Con respecto a la solución amistosa, esas reuniones permiten a la Comisión supervisar los procesos de negociación para garantizar que produzcan resultados. Con respecto a las medidas urgentes de protección, las reuniones ofrecen una oportunidad para que las partes identifiquen dificultades y tengan como objetivo ayudar en el avance de soluciones para garantizar la eficacia de la protección. Hacer esto de forma más cercana, puede facilitar la participación de los funcionarios/tomadores de decisiones del Estado, las personas directamente afectadas y sus representantes, y esperan ofrecer un progreso más efectivo.
Una medida importante que la Corte inició en 2015 es la celebración de audiencias, casi siempre privadas, sobre el cumplimiento en casos previamente decididos. Varias de estas audiencias se han llevado a cabo durante períodos de sesiones en el país en cuestión. Por ejemplo, mientras la Corte estaba en Guatemala para las sesiones en marzo de 2017, celebró dos audiencias privadas en ciudad de Guatemala, una para tratar conjuntamente los problemas en cumplimiento de las medidas de justicia y rendición de cuentas en 14 casos, y la otra para abordar el cumplimiento de las reparaciones en el caso de la masacre de Dos Erres. Unos días más tarde, la Corte visitó dos sitios en la ciudad de Rabinal en Baja Verapaz para evaluar el cumplimiento en los casos de las masacres de Plan de Sánchez y Río Negro. Esto permitió a la Corte hablar directamente con los sobrevivientes y los más afectados, facilitó la participación de funcionarios estatales directamente responsables de la implementación y promovió mayores compromisos para resolver obstáculos[6].
Durante las sesiones fuera de la sede, tanto la Comisión como la Corte tienden a organizar reuniones con funcionarios estatales con responsabilidad directa en el área de derechos humanos, así como con organizaciones de la sociedad civil que trabajan a nivel nacional y local. Con los funcionarios estatales, por ejemplo, las oportunidades para el diálogo directo pueden ser importantes para enfatizar o aclarar qué requieren las obligaciones de derechos humanos en términos de entrega efectiva. El compromiso directo con un rango de funcionarios en el país puede ayudar a promover un mayor sentido de propiedad e inversión por parte del sector estatal en resultados positivos. Esto también se puede hacer en la sede, pero por razones prácticas, a menudo puede ser más inclusivo y expansivo cuando se realiza en el país de acogida. Lo cual, presenta desafíos en términos de equilibrar el tiempo y el acceso, y utilizar la información con buenos resultados.
Audiencia pública de la Corte Interamericana sobre el caso de Benito Tide Méndez et al. v. República Dominicana, 48 sesión especial, México, 8 de octubre de 2013
El tercer nivel de impacto, en términos de los propios organismos de monitoreo, tanto de la Comisión como para la Corte, las sesiones fuera de la sede son una forma de beneficiarse del apoyo financiero de los Estados invitados. Ambos organismos trabajan con recursos limitados y, por necesidad, ambos buscan donaciones externas para complementar los fondos regulares de la OEA. La Corte ha incorporado las sesiones fuera de la sede en su planificación de forma sistemática desde 2005 como parte de su esfuerzo por ampliar gradualmente su tiempo de reunión. La Comisión ha sido menos consistente. Sin embargo, cuando experimentó lo que denominó una crisis financiera en 2016, la Comisión hizo gran hincapié en las sesiones fuera de la sede financiadas por el Estado, como una forma de garantizar la continuidad de las sesiones. Si bien la financiación es claramente necesaria, como se menciona a continuación, cuanto más directa sea la relación entre el financiamiento y una actividad (más allá de lo estrictamente promocional) en un estado miembro, más particulares serán los potenciales desafíos con respecto a la independencia.
Un último nivel de impacto se produce en la relación entre los órganos de monitoreo interamericanos y los mecanismos de la ONU. Tanto la Comisión como la Corte aprovechan las sesiones en los estados miembros para reunirse con representantes de las agencias de la ONU y los mecanismos establecidos allí para fortalecer los lazos en el futuro.
Preguntas y desafíos
Los principios básicos deben proveer independencia, eficacia y eficiencia a las actividades de los organismos de monitoreo. En este escenario, las sesiones fuera de la sede pueden plantear algunos desafíos.
Un primer desafío se refiere al cumplimiento de los objetivos y las expectativas que la Comisión, la Corte y los usuarios del sistema tienen para las sesiones. Si el objetivo es acercar el sistema a los usuarios, puede parecer contradictorio que las audiencias públicas generalmente excluyan la situación en el país de acogida. De los 12 períodos de sesiones fuera de la sede, en los que se prevén audiencias públicas de la Comisión, solo dos han incluido audiencias públicas en el país anfitrión. Como resultado, los nacionales del país anfitrión tienen la ventaja de ver a la Comisión y a la Corte en acción sobre cuestiones y temas de relevancia, pero generalmente no tienen la oportunidad de observar a los organismos en acción sobre la situación en su propio país.
Como cuestión de práctica establecida, cuando se encuentra fuera de la sede, la Corte no celebra audiencias públicas sobre casos contenciosos relacionados con el país de acogida, lo que si realiza son audiencias privadas o más raramente audiencias públicas sobre el seguimiento en casos ya decididos.
Para que las reuniones fuera de la sede tengan alto impacto, es importante que las actividades públicas de las sesiones tengan una gran participación y que los medios de comunicación las informen bien. Sin embargo, la participación y la cobertura dependen de múltiples factores, incluida la ubicación y accesibilidad del lugar (por ejemplo, ¿se sirve con transporte público?), y la medida en que se informa a la comunidad local de derechos humanos, la prensa, las instituciones académicas y otros sobre las audiencias y otras actividades. La Comisión ha tenido una experiencia mixta con esto, puesto que, ha organizado audiencias públicas con cientos de participantes, pero también ha celebrado estas audiencias con algunos observadores y ningún medio presente.
Con sesiones en la sede, la oficina de prensa de la Comisión, por ejemplo, ha desarrollado medios para garantizar un nivel adecuado de cobertura con información previa que permita un buen seguimiento. En relación con los niveles de participación de los observadores, la experiencia en la sede hace que sea más fácil predecir y facilitar resultados razonables. Las audiencias en los países miembros presentan diferentes desafíos y requieren una preparación significativa.
En el caso de Washington D.C., los períodos de sesiones también ofrecen oportunidades informales para compartir información. Las sesiones reúnen a representantes estatales, víctimas, representantes de la sociedad civil local y regional, y embajadores y funcionarios de las misiones de la Organización de los Estados Americanos, entre otros. Lo que genera, una oportunidad para una variedad de reuniones paralelas entre diferentes actores estatales y no estatales en el sistema. Las sesiones bien atendidas a menudo reúnen a cientos de defensores de los derechos humanos, con oportunidades para la construcción de coaliciones. Si bien esto puede replicarse en parte en sesiones fuera de la sede, y en cualquier caso es importante llegar a nuevos participantes e incorporar nuevas voces, el intercambio facilitado por el contexto de la OEA juega un papel importante.
Otro desafío durante las sesiones fuera de la sede es garantizar un equilibrio correcto y transparente en el acceso y el tiempo con la Comisión. Cuando un gobierno anfitrión propone reuniones con sus funcionarios ante la Corte o la Comisión para proporcionar información sobre iniciativas de derechos humanos, puede ser muy relevante y, en cualquier caso, no es fácil negarse. El país anfitrión también tiene la posibilidad de proponer recepciones, almuerzos o cenas como una cuestión de protocolo, y la línea entre el protocolo y los intercambios de información y opiniones sobre la materia es delgada. Ambos organismos también se reúnen con representantes de la sociedad civil, pero puede ser difícil garantizar que estas oportunidades se organicen con un formato y una duración que sean equitativas y efectivas.
Para la Comisión, la línea entre protocolo e intercambios de información y opiniones pueden presentar una pregunta adicional. Por regla y práctica, los comisionados no participan en deliberaciones, decisiones o pronunciamientos con respecto a sus propios países. Este ha sido un principio clave para proteger contra cualquier apariencia de influencia. Durante mucho tiempo, la práctica fue que durante las sesiones fuera de la sede o las visitas a los países, los nacionales del país anfitrión no participaban en las reuniones organizadas por el anfitrión para el plenario. Más recientemente, la Comisión ha relajado esta práctica cuando se entendió que el evento en cuestión era social, como un almuerzo, cena o recepción. Dado que incluso los eventos sociales pueden incluir el intercambio de puntos de vista sobre cuestiones de fondo, esta no es una línea fácil de trazar.
Las sesiones en los estados miembros no son menos costosas que las de la sede. Además del viaje de los miembros o jueces, que se trasladan desde sus propios países, el trabajo organizativo y el apoyo legal para una sesión se lleva a cabo necesariamente por las Secretarías respectivas, por lo que también se dispone el viaje de un equipo significativo de estas. Mientras que hace años un viaje con siete comisionados podría implicar viajar por igual número de funcionarios de la Secretaría, en los últimos años, establecer un período de sesiones con audiencias públicas, deliberaciones, eventos promocionales, reuniones, etc. puede requerir fácilmente 20 o más miembros de la Comisión. Personal encargado de todos los asuntos logísticos, soporte técnico y de transmisión por Internet, incluso de la presentación de proyectos de resolución sobre medidas cautelares, casos o informes temáticos, y recepción de las personas que desean presentar una petición.
Conclusión
Las sesiones fuera de la sede ofrecen una serie de beneficios y ventajas, según cómo estén organizados. Estos, pueden ser más inclusivos y expansivos en términos de acceso y participación de los afectados por los desafíos de los derechos humanos. Además permiten llegar a nuevos usuarios y usuarios potenciales, y lograr una mejor participación de los funcionarios a nivel estatal. Lograr resultados efectivos requiere una cuidadosa consideración de cómo maximizar el impacto. En este sentido, la iniciativa de la Corte de llevar a cabo audiencias o visitas (generalmente privadas) sobre el cumplimiento durante las sesiones fuera de la sede proporciona un ejemplo interesante de una nueva medida que busca mejorar el impacto. El equilibrio entre lo que es público y lo que es privado es una discusión en curso, como parte de la cuestión más amplia de cómo mantener la transparencia en la acción de los órganos de monitoreo. Las sesiones fuera de la sede también pueden plantear nuevos problemas sobre la independencia, y los organismos deben mantener la vigilancia para garantizar su preservación.
Autor de las fotos
Foto destacada: Comisión Interamericana de Derechos Humanos “Belice: Situación DDHH. 152 Período Extraordinario de Sesiones de la CIDH”. 12 de agosto de 2014. Crédito: DGCS UNAM, licencia: CC BY 2.0.
Introducción: EFE, 2 de marzo de 2018, en un informe sobre el caso de los 43 estudiantes desaparecidos en Ayotzinapa, México, objeto de una audiencia de la CIDH durante su 168 sesión especial celebrada en la República Dominicana.
Beneficios de períodos de sesiones en diferentes Estados Miembros: Canal Judicial, 9 de octubre de 2013 “Concluye Audiencia Pública del Caso Marea Méndez vs. República Dominicana”. Esta fuente informó que más de 1600 personas observaron esta audiencia.
Notas finales
[1]Para ver los comunicados de prensa de la Comisión y los informes anuales que detallan actividades, visite www.cidh.org; para los de la Corte Interamericana, ver http://www.corteidh.or.cr/index.php/en.
[2]La Comisión llevó a cabo parte de su tercer período de sesiones en la República Dominicana mientras realizaba una visita in situ allí.
[3]En sus primeros años, la CIDH cambió la numeración en un punto, por lo que el número 168 es secuencial, pero con algunas excepciones.
[4]Corte Interamericana de Derechos Humanos, Informe anual 2017 (2018), p. 43, http://www.corteidh.or.cr/tablas/informe2017/ingles.pdf
[5]Las audiencias de la Comisión se transmiten por Internet y las de años recientes se archivan y están disponibles en las audiencias por sesión: http://www.oas.org/es/cidh/audiencias/default.aspx?lang=en; y audiencias por tema: http://www.oas.org/es/cidh/audiencias/topics.aspx?lang=en. La Corte tiene una galería multimedia con videos de ciertas audiencias públicas en: http://www.corteidh.or.cr/galeria-multimedia-en.html.
[6]Para información sobre las sesiones de la Corte en Guatemala, las dos audiencias privadas y la visita a Rabinal, ver Corte Interamericana de Derechos Humanos, Informe Anual 2017 (2018), pp. 30-32, 71-72, 74- 76, http://www.corteidh.or.cr/tablas/informe2017/ingles.pdf
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