El 19 de junio, la Embajadora de Estados Unidos para la ONU, Nikki Haley, acompañada por el Secretario de Estado, Mike Pompeo, anunció que Estados Unidos renunciaría a su condición de miembro del Consejo de Derechos Humanos de la ONU. Las noticias sacudieron al Consejo y, en general, a la ONU; muchas delegaciones, especialmente occidentales, quedaron conmocionadas por las noticias y sus implicaciones para el sistema internacional de derechos humanos. Sin embargo, ¿deberían éstas, o cualquiera, realmente sorprenderse?
La respuesta rápida es que no. La retirada de Estados Unidos del Consejo ha sido en gran medida inevitable desde que las urgentes propuestas de reforma a corto plazo, presentadas por el Presidente del Consejo de Derechos Humanos, el Embajador Vojislav Šuc (de Eslovenia), fueron rechazadas en febrero (inicialmente por la Unión Europea, sobre todo por Bélgica, Francia y Portugal, y posteriormente por la Organización de Cooperación Islámica, OIC). Esas propuestas tenían como objetivo reformar y racionalizar el programa de trabajo del Consejo, aparentemente para mejorar su eficiencia, pero con un importante efecto colateral para Estados Unidos: habría menos debates anuales sobre el “tema 7” (es decir, centrados en Israel). Según las propuestas, en lugar de mantener la práctica actual de cubrir todos los puntos de la agenda del Consejo en cada una de sus sesiones (es decir, tres veces al año); los distintos temas de la agenda (o, al menos, los debates sobre los mismos) se agruparían en tres sesiones anuales del Consejo.
Como era de esperar, Estados Unidos había exigido originalmente la supresión absoluta del punto 7 de la agenda, el cual ha sido considerado (correctamente), desde siempre, representativo del sesgo institucional contra un solo Estado (las demás situaciones de violaciones graves de derechos humanos se abordan bajo el tema 4 de la agenda). En Ginebra, en julio de 2017, la Embajadora Haley dijo: ‘el punto 7 de la agenda del Consejo debe ser eliminado. Esta, sin duda, es una escandalosa disposición que destaca a Israel para que sea criticado de forma automática. No existe una razón legítima de derechos humanos para la existencia de este tema en la agenda’ (como anotación interesante, y a menudo ignorada, vale la pena recordar que la única razón por la cual se introdujo el tema 7 fue porque EE.UU., bajo la presidencia de George W. Bush, decidió desvincularse del Consejo durante los años formativos del organismo, por lo cual no pudo bloquear la adopción de la agenda del Consejo).
Sin embargo, entre junio de 2017 y finales de este mismo año, amigos y aliados de EE.UU., liderados por los Países Bajos y Reino Unido, persuadieron a este país de disolver (al menos a corto plazo) el tema 7 en lugar de eliminarlo inmediatamente a través de una resolución de la Asamblea General en Nueva York (incluso la Administración de Trump se dio cuenta de la dificultad de lograrlo). El asunto sobre la agenda del Consejo, junto con la otra petición principal de EE.UU., a saber, una membresía mejorada, podría abordarse en un proceso más amplio, dirigido en Ginebra, dentro del marco de fortalecimiento del Consejo de Derechos Humanos (este proceso no se inició únicamente para atender demandas de EE.UU., sino más bien para abordar una amplia gama de aspectos en los que muchos Estados consideran que el Consejo podría mejorar).
En este contexto, el 1 de diciembre de 2017, Países Bajos, Reino Unido, México, Ruanda y Letonia, apoyados por Universal Rights Group, organizaron una reunión informal en Ginebra sobre el fortalecimiento del Consejo de Derechos Humanos. La reunión contó con alrededor de 120 representantes de Estados y de algunas ONG y funcionarios de la ONU, quienes mostraron un gran nivel de acuerdo en torno a ciertas mejoras, incluyendo un amplio apoyo para racionalizar el programa de trabajo (mediante la agrupación y escalonamiento de los temas a lo largo del año) y la introducción de una mayor transparencia en las elecciones y membresía del Consejo (por ejemplo, estableciendo plataformas de candidatos en la Asamblea General).
Entre enero y febrero de 2018, la Oficina del Consejo entrante, dirigida por el Embajador Šuc, retomó muchas de estas ideas y puso en marcha un proceso para ponerlas en práctica. Esto incluyó un proceso de consultas a mediano plazo liderado por tres cofacilitadores e importantes (especialmente desde una perspectiva estadounidense) propuestas a corto plazo para agilizar de forma inmediata el programa de trabajo del Consejo.
Desafortunadamente, estas propuestas del embajador Šuc, ciertamente razonables, fueron socavadas por su propio grupo político (la UE), debido a la oposición de Bélgica, Francia y Portugal. Por un lado, Bélgica, alentada por ONGs occidentales de derechos humanos, se opuso a cualquier movimiento para agrupar o escalonar el tema 4 de la agenda (sobre situaciones de violaciones), y sostuvo que este punto es tan importante que debe seguir siendo un tema independiente en todas las sesiones del Consejo. Como era de esperar, esto alentó a importantes países en desarrollo, especialmente a los miembros de la OIC, a oponerse a cualquier medida para “diluir” el punto 7. En consecuencia, las propuestas del Presidente se desplomaron, causando una gran decepción en Estados Unidos.
De hecho, una revisión del paquete de construcción institucional del Consejo (IBP) y de las opiniones del arquitecto del mismo, el embajador Luis Alfonso de Alba (México), el primer presidente del Consejo, muestra que estos Estados y ONGs se equivocaron al objetar un programa de trabajo más estructurado. En efecto, siempre fue la intención de los padres fundadores del Consejo que sus miembros, dirigidos por la Mesa, planificaran y establecieran un programa de trabajo sensato y estructurado al comienzo de cada año, que agrupara y escalonara todos los temas de la agenda (incluyendo debates y adopción de resoluciones bajo esos temas) a lo largo de las tres sesiones anuales (es decir, no abordar cada tema por separado en cada sesión).
Este argumento se puede ver en el IBP mismo. En ninguna parte de la resolución 5/1 del Consejo, en la cual se presenta el IBP, se decide abordar todos temas de la agenda en cada una de las sesiones. Por el contrario, la sección VI.B del IBP reconoce que es necesaria ‘la agrupación los temas de la agenda’; y ‘el escalonamiento del registro de decisiones y/o resoluciones así como del examen de medidas en relación con temas o cuestiones de la agenda’. Asimismo, la sección VII, regla 8, establece que al comienzo de cada año el Consejo realizará una reunión de organización/planificación/programación para adoptar su programa de trabajo para ese año, incluidas las “fechas aproximadas en que se examinarán los temas (de la agenda) y el número de sesiones que deberán asignarse a cada tema”.
Desafortunadamente, después de la adopción del IBP en junio de 2007, a pesar de los repetidos recordatorios del Presidente saliente, el Embajador de Alba, el segundo Presidente del Consejo, el Embajador Doru Costea (Rumania), no siguió las nuevas directrices institucionales (otorgadas por el IBP) y simplemente, errónea y complacientemente (las presiones de trabajo y tiempo en la agenda de trabajo anual del Consejo eran mucho menores en 2007 de lo que son hoy) mantuvo un programa anual de trabajo en el que todos los temas de la agenda, los debates y el examen de todas las resoluciones pertinentes, se llevarían a cabo en todas y cada una de las sesiones del Consejo. Esto creó un ambiente para las Presidencias futuras en el que ninguna Mesa o miembro entrante fueron capaces de ‘dejar este hábito’.
Independientemente de la justificación o los méritos de las objeciones presentadas por Bélgica y otros, el resultado de que el Consejo no respaldara las propuestas de eficiencia a corto plazo del Presidente fue una pérdida drástica de confianza de Estados Unidos en el proceso de fortalecimiento del Consejo, desde finales de febrero de 2018 en adelante. Esto condujo, en abril y mayo, a un nuevo deseo de Estados Unidos de asegurar la supresión simple del punto 7 y de introducir cambios inmediatos en las reglas de membresía del Consejo (especialmente para facilitar la exclusión del Consejo de los violadores de los derechos humanos), a través de una resolución de Asamblea General.
Sin embargo, cuando la Misión de los Estados Unidos en Nueva York distribuyó un proyecto de resolución entre sus aliados, estos Estados no estuvieron en condiciones de expresar su apoyo. A pesar de que gran parte del borrador fue relativamente constructivo y potencialmente útil (retomó varias de las ideas generadas durante la reunión del 1 de diciembre en Ginebra, incluida la propuesta de organizar plataformas de candidatos en la Asamblea General), los amigos y aliados de EE.UU. se preocuparon, comprensiblemente, por el proceso seguido (crear importantes cambios institucionales a través de resoluciones simples presentadas por un solo Estado) y por el riesgo de que tal proceso pudiera ser ‘copiado’ por otros Estados para realmente debilitar al Consejo (esta última preocupación fue la principal motivación de una carta conjunta de ONGs a la administración de los EE.UU. en mayo, solicitándole no presentar el borrador del texto).
La preocupación generalizada y la oposición al borrador de EE.UU. se exacerbó aún más por el momento en el que se realizaron las consultas informales estadounidenses sobre su texto: esa misma semana EE.UU. anunció su decisión de trasladar su embajada a Jerusalén, lo que provocó protestas y una matanza de manifestantes palestinos en Gaza.
Esa es la historia de la salida de Estados Unidos del Consejo de Derechos Humanos de la ONU. En realidad, desde el momento en el que un número de Estados negó su apoyo a las propuestas presentadas en febrero por el Presidente del Consejo, se podía sentir en el ambiente la inevitable salida de Estados Unidos. Dicho esto, la principal responsabilidad de esta desafortunada decisión, que necesariamente tendrá consecuencias negativas para el Consejo y los derechos humanos en todo el mundo, pero que afectará principalmente la influencia global de Estados Unidos en cuestiones de derechos humanos y democracia y dejará a Israel mucho más vulnerable ante los ataques en la ONU, por supuesto, recae meramente en los EE.UU. Si bien muchos diplomáticos estadounidenses trabajaron arduamente por asegurar la adopción de reformas que le permitieran a EE.UU., en principio, seguir en el Consejo, en el análisis final, la estrategia de negociación realizada ‘con un pie afuera’ y bajo un cronograma establecido por plazos políticos imposiblemente cortos, siempre fue susceptible de terminar en fracaso. En últimas, estas tácticas, presentándose, tal como lo han hecho, en un contexto en el que se cuestiona seriamente el compromiso de Estados Unidos con el multilateralismo (v.gr., su salida del Acuerdo de París sobre el cambio climático) y los derechos humanos (v.gr., las vergonzosas violaciones de derechos de los niños y niñas migrantes en la frontera sur), siempre estuvieron destinadas a resultar en fracaso.
Entonces, ¿ahora qué sigue?
En Ginebra y Nueva York corren rumores de que Estados Unidos, ahora ‘separado’ de las restricciones políticas de la membresía del Consejo, tratará nuevamente de impulsar un proyecto de resolución en la Asamblea General en Nueva York. En efecto, en su discurso anunciando la retirada de los EE.UU., la Embajadora Haley expresó su intención de reconsiderar la decisión en caso de que las reformas solicitadas finalmente se cumplan. Sin embargo, no está claro que los Estados y las ONG que se opusieron a esta medida en mayo la apoyen ahora en julio.
Es más probable que se avance en el contexto de refortalecimiento del Consejo a mediano plazo mediante las consultas que continúan en Ginebra. Si esas conversaciones logran establecer un programa de trabajo anual (o incluso plurianual) más equilibrado y sensato, y si se logra un progreso paralelo para asegurar una mejor membresía (quizás, por ejemplo, incluyendo la idea de una plataforma de candidatos del Consejo entre las propuestas para la ‘Revitalización del trabajo de la Asamblea General’ que se están discutiendo actualmente en Nueva York), quizás entonces Estados Unidos podría reconsiderar su decisión. Sin embargo, en contra de esta expectativa, EE.UU. se ha centrado de tal forma en la eliminación directa del tema 7, que es cuestionable que estas ‘mejoras’ institucionales sean suficientes.
Feature photo: Nikki Haley, Permanent Representative of the United Sates of America to the United Nations in New York at a 35th Session of the Human Rights Council. 6 June 2017. UN Photo / Jean-Marc Ferré
The short version of this article was first published on openglobalrights.org
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