¿Cuál es el futuro del Alto Comisionado para los Derechos Humanos? Reimaginando el papel, las prerrogativas, las responsabilidades y el mandato del Alto Comisionado

by Marc Limon, Executive Director of the Universal Rights Group Blog, Instituciones, procesos y mecanismos de derechos humanos internacionales

Como argumenta Suzanne Nossel en su excelente artículo recientemente publicado en la revista Foreign Policy (‘El trabajo del jefe de derechos humanos de la ONU no es lo que piensas‘, 9 de agosto), el regocijo general entre los defensores de los derechos humanos por el nombramiento de Michelle Bachelet como la próxima Alta Comisionada para los Derechos Humanos debería dar paso rápidamente a “una reevaluación exhaustiva del papel de la Alta Comisionada y un compromiso con los pasos que harán que dicha posición sea más viable y efectiva en el futuro”.

El artículo de Nossel plantea una serie de puntos similares a piezas recientemente publicadas por David Petrasek en OpenGlobalRights (‘Otro muerde el polvo’, 8 de febrero) y por mí mismo en URG Insights (‘¿Es el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos un trabajo imposible’, 14 Febrero). En particular, los tres artículos tratan de demostrar que el mandato del Alto Comisionado (según lo determinó la Asamblea General en su resolución 48/141 de enero de 1994) incluye una serie de elementos que, a pesar de gozar de igual importancia, son mutuamente incompatibles, y sigue siendo poco claro si es humana o políticamente posible que una sola persona los cumpla a todos.

El mandato del Alto Comisionado

Según se relata en estos artículos, el Alto Comisionado saliente, Zeid Ra’ad Al Hussein, ha sido elogiado como un “destacado y elocuente portavoz de la defensa de los derechos humanos, desafiando a los Estados -incluso a los más poderosos- a cumplir sus compromisos”. Nossel subraya la especial relevancia de este papel en el mundo incierto de hoy: “el enfoque de Zeid de no restringirse en su papel como Alto Comisionado dio una nota esencial de verdad en un momento de retracción de los derechos humanos en todo el mundo.” Sin embargo, participar en dicha promoción pública (como “conciencia de derechos humanos” de la comunidad internacional) es solo una parte del mandato general del Alto Comisionado. Otras tareas (según lo establece la resolución 48/141 de la Asamblea General) incluyen:

  • Actuar como secretaría de los “órganos competentes del sistema de las Naciones Unidas en el campo de los derechos humanos y [formularles] recomendaciones” (OP4b de GA res. 48/141).
  • Proporcionar desarrollo de capacidades, servicios de asesoramiento y asistencia técnica, a petición del Estado interesado, “con miras a respaldar acciones y programas en el ámbito de los derechos humanos” (OP4d, GA res. 48/141).
  • Participar en la diplomacia de los derechos humanos (“diálogo”) con los gobiernos y “mejorar la cooperación internacional” para promover el cumplimiento de las obligaciones y los compromisos internacionales de derechos humanos y el respeto de los derechos humanos (OP4g, OP5h, GA res. 48/141).
  • Coordinar la integración de los derechos humanos en todo el sistema de las Naciones Unidas (OP4i, GA res. 48/141).
  • Hacer recomendaciones e impulsar los esfuerzos para ‘racionalizar, adaptar, fortalecer y racionalizar el mecanismo de las Naciones Unidas en el campo de los derechos humanos con miras a mejorar su eficiencia y eficacia’ (OP4j, GA res. 48/141).

Está claro que, cuando están en manos de un solo ser humano, las distintas partes del mandato general de la o el Alta(o) Comisionada(o) tienen el potencial de entrar en tensión, o incluso ser mutuamente incompatibles. Como nos dice Nossel: “Parte del desafío del papel del Alto Comisionado es que abarca varios elementos distintos que no siempre coexisten cómodamente”.

Algunas partes (por ejemplo, monitorear y hablar) requieren que la Alta Comisionada se mantenga distante e independiente de los Estados miembros de las Naciones Unidas y critique públicamente a los Estados miembros. Otros (por ejemplo, brindar apoyo de creación de capacidad y asistencia técnica a los Estados, entablar un diálogo y mejorar la cooperación internacional o asesorar a los Estados sobre la reforma de la maquinaria de derechos humanos de la ONU) requieren una relación estrecha, de confianza y de cooperación con los gobiernos. Otra parte, la citada resolución requiere que el Alto Comisionado sea el jefe de la secretaría del Consejo de Derechos Humanos, sus mecanismos y los Órganos de los Tratados (es decir, ser independiente e imparcial, y simplemente implementar las decisiones de los Estados).

El artículo de Nossel correctamente cuestiona si es posible que una persona use todos estos sombreros al mismo tiempo. ¿Puede una sola persona criticar públicamente a los Estados de una vez, y luego llegar a ellos para forjar un acuerdo sobre la reforma del sistema de derechos humanos de la ONU o para proporcionar asistencia técnica en materia de derechos humanos? ¿O es necesario volver a imaginar el papel, las prerrogativas, las responsabilidades y el mandato de la (del) Alta(o) Comisionado(a)?

¿Podría el verdadero Alto Comisionado ponerse de pie?

Cuando se creó el cargo de Alto(a) Comisionado(a) a principios de la década de 1990, su principal innovación fue permitir a la ONU abordar las violaciones de derechos humanos dondequiera que ocurrieran, sin el requisito de una resolución o mandato previamente acordado por un cuerpo político de la ONU (es decir, dirigido por Estados). Como explica Nossel en su artículo, la idea era garantizar que las “competencias” de los derechos humanos de las Naciones Unidas no fueran obstaculizadas por los Estados miembros poderosos y su propensión a cubrirse a sí mismos y a sus aliados. Incluso el nombre de ‘Alto(a) Comisionado(a)’ (en oposición a, por ejemplo, ‘Director(a) General’) sugiere un puesto diseñado, principalmente, para permitir a las Naciones Unidas controlar independientemente el estado de los derechos humanos en todo el mundo, y para llamar la atención de la comunidad internacional a situaciones de violaciones.

Teniendo en cuenta estos antecedentes históricos y políticos, puede afirmarse claramente que la dimensión central del trabajo del Alto(a) Comisionado(a) es, en palabras de Suzanne Nossel, “hablar abierta e inmediatamente cuando ocurran atroces violaciones de los derechos humanos, poniendo el peso de la comunidad internacional del lado del respeto a los derechos universales y de las víctimas”. Visto bajo esta luz, Zeid tenía toda la razón en enfocar su tiempo y su capital político disponible en esta parte clave de su mandato.

Pero, ¿qué pasa con las otras partes del mandato del Alto(a) Comisionado(a) (enumeradas anteriormente)? ¿Deberían simplemente ser olvidadas?

Claramente, la respuesta a esta pregunta debe ser ‘no’. Todas y cada una de las partes del mandato son cruciales para el buen funcionamiento del sistema internacional de derechos humanos.

Entonces, ¿cómo organizar este círculo? ¿Cómo puede la Alta Comisionada entrante, Michelle Bachelet, mantener el estatus del Alto Comisionado Zeid como un monitor independiente y de principios, y como la “voz de conciencia” mundial sobre los derechos humanos, mientras actúa como jefe de la secretaría no política del Consejo de Derechos Humanos, cooperando con los Estados para prestar asistencia técnica en derechos humanos y asesorando a los Estados sobre las medidas para mejorar su situación interna de derechos humanos o fortalecer las instituciones y mecanismos de derechos humanos de las Naciones Unidas?

La respuesta contundente pero quizás inevitable es: no puede. Nadie puede.

Esto, a su vez, plantea la posibilidad de reconceptualizar y reorganizar la entidad encabezada por la Alta Comisionada – OACNUDH.

En mi artículo de febrero, pregunté si no era hora de que el Secretario General, el(la) Alto(a) Comisionado(a), los Estados y las ONG discutieran o consideraran dividir la entidad actualmente conocida como OACNUDH entre sus funciones de monitoreo, asistencia técnica/cooperación y secretaría. O, como alternativa, mantener una sola entidad, pero reconocer oficialmente que la función de la Alta Comisionada será centrarse principalmente en la vigilancia y defensa de los derechos humanos a nivel mundial; al tiempo que se crean dos ‘poderosos’ puestos de Vicecomisionados, uno que actuaría como jefe de la secretaría del Consejo de Derechos Humanos y sus mecanismos, y de los Órganos de los Tratados, y uno que se encargaría de gestionar las operaciones de las Naciones Unidas sobre los derechos humanos y entrega de asistencia técnica y apoyo para el desarrollo de capacidades.

Nossel hace propuestas similares en su artículo de Foreign Policy.

Por ejemplo, al reconocer la incompatibilidad mutua de los mandatos para proporcionar asistencia técnica a los Estados y públicamente “nombrar y avergonzar” a los Estados sugiere crear un nuevo “paraguas burocrático para las actividades de campo de las Naciones Unidas, incluida la asistencia técnica.” Estas actividades ya no deberían  ser desarrolladas bajo la sombrilla de la OACNUDH, argumenta ella, sino por una nueva entidad, una llamada, tal vez, Derechos de las Naciones Unidas. Los asesores de derechos humanos de la ONU y otros expertos en derechos humanos (funcionarios de la ONU) podrían entonces participar y cooperar más fácilmente con los Estados (de una manera no politizada) “para llevar a cabo el trabajo vital de formación, educación y construcción de infraestructura de derechos humanos.” Tal vez la función de secretaría también podría caer dentro de “Derechos de la ONU” – o tal vez debería ser llevada a otra entidad separada. Si bien estas nuevas entidades seguirían siendo supervisadas ‘oficialmente por la Alta Comisionada [o quien llegue a reemplazarla], una separación de las [diferentes] funciones podría salvaguardarlas [a todas]”. También, en principio, fortalecería aún más la independencia e imparcialidad de la (del) Alta(o) Comisionada(o), para perseguir su rol global de monitoreo y abogacía de una manera aún más directa. Por ejemplo, Nossel propone que la (el) Alta(o) Comisionada(o) podría producir un nuevo ‘Informe de Derechos Humanos de la ONU’, tal vez reflejando el Informe de Desarrollo Humano de la ONU, y podría incluir un nuevo ‘índice mundial de derechos humanos’ (utilizando indicadores de derechos humanos) cubriendo a todos los Estados miembros de la ONU.


Foto destacada: El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Sr. Zeid Ra’ad Al Hussein, habla durante la trigésimo primera sesión ordinaria del Consejo de Derechos Humanos, Ginebra, Suiza, 29 de febrero de 2016. Foto de la ONU / Pierre Albouy.

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