Órganos de tratados de derechos humanos en el terreno: la experiencia del Sistema Regional Africano

by Christof Heyns, Professor of Human Rights Law, Univeristy of Pretoria and Member of the UN Human Rights Committee Blog, By invitation, Instituciones, procesos y mecanismos de derechos humanos internacionales

En una publicación de 2017 en este sitio, Christof Heyns y Willem Gravett propusieron la idea de sesiones externas para los Órganos del Tratado de Derechos Humanos de la ONU, que debería reunirse al menos una vez al año durante parte de la sesión fuera de Ginebra para “llevar el sistema más cerca de la gente”. Esta idea despertó considerable interés, incluso en el reciente informe de la Academia de Derecho Internacional Humanitario y Derechos Humanos de Ginebra que considero que optimizando el sistema de órganos creados en virtud de tratados de derechos humanos de las Naciones Unidas, los aspectos prácticos de dicho sistema siguen siendo inciertos. También se ha realizado muy poca investigación académica sobre el tema.

Existe una gran experiencia con dicho sistema en los sistemas de derechos humanos africano e interamericano. Los contextos y las prácticas difieren entre los mecanismos regionales y de las Naciones Unidas. Sí se implementa un sistema itinerante a nivel de las Naciones Unidas, los órganos creados en virtud de tratados se reunirían probablemente en las oficinas regionales de las Naciones Unidas en lugar de hacerlo como huéspedes de un Estado anfitrión. Sin embargo, aún puede aprenderse mucho de la experiencia regional. Les hemos pedido a los miembros de estos dos sistemas que compartan algunas de sus experiencias. Aquí publicamos la respuesta desde el sistema africano y el interamericano.


La Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos (la Comisión) fue creada por la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos (Carta Africana). Actualmente, la Comisión se complementa en su función de supervisar el cumplimiento del Estado de la Carta por parte de la Corte Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos. La Comisión se estableció en 1987 y, por lo tanto, ha estado ejerciendo su mandato en el continente durante los últimos treinta años. Sus métodos de trabajo incluyen el examen de los informes estatales sobre la aplicación de los Estatutos por parte de los Estados Partes, así como el examen de las comunicaciones individuales. Todos los Estados africanos, excepto el más nuevo, Sudán del Sur, son Estados parte.

La Comisión consta de once miembros, que se reúnen dos veces al año en sesiones ordinarias. Si bien esto sucedió más raramente en el pasado, actualmente se convocan dos Sesiones Extra Ordinarias por año. La Comisión está atendida por una Secretaría a tiempo completo, cuya sede se encuentra en Banjul, Gambia. La Unión Africana (UA) proporciona a la Comisión los recursos financieros para cumplir su mandato. Las Sesiones de la Comisión se llevan a cabo en todos los idiomas oficiales de la AU, siendo inglés, francés, portugués y árabe, con interpretación simultánea según sea necesario.

Sesiones Ordinarias y Extraordinarias de la Comisión

Cuando la Comisión se reúne en sesiones ordinarias, lleva a cabo sus actividades tanto en sesiones públicas como privadas. Las sesiones públicas abiertas al público y suelen ser atendidas por una amplia gama de partes interesadas, incluidos los Estados Partes en la Carta, los órganos de la UA con mandatos relacionados con los derechos humanos y los derechos humanos, las organizaciones internacionales, las instituciones nacionales de derechos humanos del continente, Organizaciones no gubernamentales (ONG) y otros actores de la sociedad civil, miembros de la prensa y otros observadores. En promedio, más de cuatrocientos participantes individuales asisten a cada sesión ordinaria de la Comisión[1]

De conformidad con la Carta y las reglas de procedimiento de la Comisión y las prácticas establecidas, las sesiones públicas de la Comisión tienen temas permanentes sobre los siguientes temas: (i) la situación de los derechos humanos en el continente en general; (ii) el examen de los informes de los Estados presentados sobre la aplicación de la Carta; (iii) las actividades entre sesiones de los miembros de la Comisión y sus mecanismos especiales; y (iv) la relación y la cooperación de la Comisión con las INDH y las ONG. Otras de las actividades de la sesión pública incluyen: mesas redondas sobre cuestiones temáticas, lanzamiento de instrumentos de derecho indicativo y consultas con las partes interesadas.

Las sesiones públicas de la Comisión están precedidas por un foro de ONG, que presentan sus conclusiones y recomendaciones a la Comisión. Además enmarcan un escenario en el que es posible que se convoque a eventos paralelos desde las ONG y otras organizaciones de derechos, en los que participan varios comisionados y funcionarios de los Estados.

Las sesiones extraordinarias son reuniones puramente internas de la Comisión y, por lo tanto, no tienen ningún componente público.

Sedes de las Sesiones de la Comisión

La Carta establece que sus reuniones serán convocadas por su Presidente siempre que sea necesario, pero al menos una vez al año[2]. El artículo 28 de su reglamento de 2010 establece que sus reuniones se celebrarán en la sede de la Comisión o en el territorio de cualquier otro Estado parte de la Carta que invite a la Comisión.

Para que una sesión de la Comisión se convoque en la sede de la UA, debe haber consulta previa con el presidente de la Comisión de la UA (AUC), así como un acuerdo sobre el reparto de los costos de dicha sesión. Hasta la fecha, solo se han celebrado dos períodos de sesiones de la Comisión en la sede de la Unión Africana en Addis Abeba (Etiopía), por lo que esta opción no se incluirá en la discusión posterior.

En promedio, una sesión ordinaria anual se realiza normalmente en Gambia y una en otro Estado parte, aunque este no es un patrón fijo. De las 62 sesiones ordinarias que la Comisión ha convocado hasta ahora, un total de 33 han tenido lugar en Gambia [3], mientras que 29 sesiones se han realizado en otros países del continente y, por lo tanto, pueden describirse como sesiones itinerantes.

Hasta la fecha, ocho de las 23 sesiones extraordinarias convocadas se han celebrado fuera de Gambia (Ver Figura 1). El patrón reciente es realizar al menos una sesión extraordinaria por año fuera de la sede de la Comisión.

Figura 1. Mapa que muestra las sesiones de la Comisión celebradas fuera de Gambia.

Cuando las sesiones se celebran en la sede de la Comisión, el Gobierno de Gambia abarca los elementos que entran en su acuerdo como sede de la Comisión, mientras esta cubre todos los demás costos relacionados con la sesión de su presupuesto financiado por la UA. Los elementos cubiertos por el Gobierno de Gambia son facilitación de visas para los participantes, servicios de protocolo, personal de transporte y seguridad para los delegados y comisionados estatales, equipo de oficina para la sesión, cobertura de los medios y una recepción para los participantes. Los costos cubiertos por la Comisión incluyen el alquiler del lugar, los costos de los equipos de interpretación e interpretación y traducción, y otros requisitos de las reuniones centrales[4].

Las ofertas de acogida de las sesiones de la Comisión suelen ser realizadas por los Estados interesados ​​durante sus intervenciones en sesiones públicas de la Comisión. Sin embargo, estas también pueden ser solicitadas por la Comisión durante las misiones de promoción, cumbres de la UA y otros compromisos entre los miembros de la Comisión y los Estados parte. Las ofertas se recogen en el orden en que se recibieron, y la Secretaría las sigue mediante un compromiso detallado con el Estado, que culmina con la firma de un acuerdo de hospedaje ampliamente estandarizado.

 

En términos del acuerdo de hospedaje, el Estado acuerda asumir “todos los gastos adicionales incurridos por la Comisión como resultado de la sesión celebrada fuera de su sede”, incluidas las consecuencias financieras de trasladar la Secretaría de la Comisión al Estado pertinente y los relacionado con el lugar de la sesión y las instalaciones de la reunión[5]. Esto incluye la provisión de boletos aéreos, alojamiento, dietas, cobertura de seguro y transporte terrestre a todo el personal de la Secretaría que atiende la sesión[6], así como el suministro del equipo requerido, suministros de oficina, puntos focales de coordinación y personal de apoyo local para la sesión[7].

Para calificar como un Estado anfitrión para las sesiones de la Comisión, las reglas establecen que dicho Estado no debe estar bajo ninguna suspensión de la UA; respetar las disposiciones del Artículo 62 de la Carta Africana; y cumplir con todas las recomendaciones de la Comisión Africana[8]. Sin embargo, estos requisitos en la práctica no han tenido un gran impacto al impedir que los Estados acojan a la Comisión[9].

Cabe señalar que si bien los requisitos establecidos en la artículo 28 para los Estados que desean acoger la Comisión se refieren a “sesiones” en general, la regla en la práctica solo se aplica a las sesiones ordinarias de la Comisión, que tienen un componente público. Para las sesiones extraordinarias, que no tienen dicho componente, la Comisión no espera ni solicita una invitación de un Estado; más bien, informa al Estado una vez que ha tomado la decisión de celebrar una sesión extraordinaria en ese Estado. Estas notificaciones son reconocidas rutinariamente por los Estados, que no tienen ninguna obligación financiera con respecto a las sesiones extraordinarias, ya que están totalmente cubiertas por la Comisión, aunque se invita a los Estados a dar las cortesías que deseen.

La idea de plantear algunas condiciones para que los Estados acojan los órganos creados en virtud de tratados puede ser interesante desde la perspectiva de la ONU, aunque si las oficinas regionales de las Naciones Unidas van a ser anfitriones de las sesiones, esto puede ser un factor menor.

Las reglas también anticipan que las sesiones de la Comisión podrían celebrarse conjuntamente, en colaboración con otros órganos de derechos humanos de la UA, a saber, la Corte Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos (la Corte Africana), el Comité de Expertos sobre los Derechos y el Bienestar del Niño (el Comité de Niños), o cualquier otro órgano regional africano de derechos humanos. En octubre de 2016, la Comisión y el Comité de los Derechos del Niño celebraron una sesión conjunta para conmemorar el año 2016 como el “Año africano de los derechos humanos, con especial referencia a los derechos de la mujer”[10]. Presumiblemente, también será posible en principio celebrar sesiones paralelas con los órganos creados en virtud de tratados de las Naciones Unidas, especialmente a la luz del mandato de la Comisión de cooperar con otras instituciones africanas e internacionales interesadas en la promoción y protección de los derechos humanos y de los pueblos[11].

También se señala a este respecto que el Comité Africano de Expertos sobre los Derechos y el Bienestar del Niño tiene una disposición en su reglamento sobre la posibilidad de organizar sesiones conjuntas, así como disposiciones sobre la movilidad de sus reuniones en términos y condiciones similares a las de la Comisión, en virtud de la cual celebró varias sesiones fuera de su sede en Addis-Ababa, Etiopía[12]. La Corte Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos también tiene disposiciones en su reglamento para la movilidad de sus sesiones, y ha celebrado algunas de estas en países distintos a su sede en Arusha, Tanzania[13].

Beneficios de la movilidad de las sesiones de la Comisión

Dos ventajas obvias de la movilidad de la Comisión son que aumenta la visibilidad de la Comisión en los Estados africanos y permite que la Comisión conozca y se relacione con un mayor número de partes interesadas. Un tercer beneficio, implícito pero bastante profundo, es que mejora la propiedad de la Comisión y su mandato, tanto por parte de los gobiernos anfitriones como de la ciudadanía que tiene la oportunidad de colaborar con la Comisión. (Esta dinámica puede no estar en juego en la misma medida si la ONU decide hospedar sus propios órganos de tratados).

El primer beneficio del sistema mencionado anteriormente es un aumento en la visibilidad de la Comisión. Los preparativos para una sesión y la interacción relacionada aumentan los conocimientos del gobierno organizador sobre la Comisión, y la participación en las sesiones suele estar en los niveles más altos del Gobierno, generalmente a nivel del Ministro de Relaciones Exteriores, pero a veces a nivel del presidente. del país. La sesión también brinda la oportunidad a muchos de los ciudadanos del Estado de acogida de asistir a una sesión, que de otro modo no hubiera sido posible. Además, dada la dificultad relativa y el alto costo de viajar entre países africanos, mover las sesiones de la Comisión alrededor de las diferentes subregiones del continente facilita la asistencia de partes interesadas de las diferentes subregiones en las sesiones celebradas dentro de su subregión porque es más fácil viajar entre estas.

La visibilidad de la Comisión normalmente es bastante alta cuando se encuentra en una ciudad extranjera. Como es natural, los estandartes se exhiben en las calles durante la sesión, dando la bienvenida a la Comisión a la ciudad. Si bien el trabajo de la Comisión normalmente atrae poca atención en el país anfitrión, es diferente cuando viajan. La cobertura mediática de sesiones fuera de Gambia es a menudo bastante extensa y permite la realización de clips de las sesiones públicas, entrevistas, documentales y otras actividades sobre el trabajo de la Comisión se muestran en estaciones locales de televisión y radio[14].

Una segunda consecuencia positiva para los actores no estatales es que la sesión brinda una plataforma que reúne a una amplia gama de actores de derechos humanos y brinda la oportunidad de sensibilizar, movilizar, crear o fortalecer redes de actores de derechos humanos en los países de acogida o subregiones. El Foro de ONG que precede a las sesiones de la Comisión también ofrece una oportunidad para la visibilidad, la sensibilización, la creación de redes y la creación de capacidad para las ONG locales en los Estados anfitriones. Otra consecuencia positiva es que las ONG del Estado anfitrión pueden llamar la atención de la Comisión y otras partes interesadas preocupaciones específicas de ese Estado.

En algunos casos, los gobiernos intentan impedir que esta práctica se realice pero eso es difícil, porque la Comisión es un organismo formal de la Unión Africana. Si la ONU va a considerar realizar sesiones itinerantes, puede ser útil para los órganos de tratados pertinentes de la ONU que no tienen esa práctica, introducir una sesión donde las ONG y otras partes interesadas puedan aproximarse.

Por parte, se les brinda a los Estados la oportunidad durante las sesiones de mostrar los avances en la protección y promoción de los derechos humanos en su territorio, mientras que la Comisión también comprende mejor los desafíos y las realidades que enfrenta el Estado anfitrión. Una oportunidad presentada a este respecto, pero raramente utilizada, es que la Comisión o sus mecanismos especiales realicen algunas visitas de evaluación sobre el terreno, como en las prisiones, y se reúnan con ONG locales y otros actores similares de derechos humanos[15].

En particular, las ONG a veces ven la oportunidad de realizar visitas de evaluación u otras formas de evaluación de la situación de los derechos humanos en el país durante las sesiones. La Comisión también aprovecha para visitar sitios conmemorativos de derechos humanos en pocas ocasiones[16]. Esta es una forma importante en la que la conmemoración local de las violaciones de los derechos humanos recibe un público y un impacto más amplio.

Por último, la movilidad de las sesiones también sirve para impulsar el conocimiento, el turismo y los viajes al interior de los países africanos, a medida que los participantes se vuelven más conscientes del resto del continente y de las instalaciones disponibles en los Estados anfitriones.

Cuando se le preguntó sobre sus experiencias de reunión en diferentes ciudades africanas, el profesor Benyam Mezmur, Vicepresidente del Comité Africano de Expertos sobre los Derechos y el Bienestar del Niño, comentó lo siguiente:

Nuestra experiencia ha sido excepcionalmente beneficiosa, tanto sustantiva como procedimentalmente. El proceso de acogida de la reunión del Comité brinda la oportunidad al Estado de acogida de aprender y, a menudo, defiende el trabajo del Comité en los diversos órganos políticos de la Unión Africana. Estas sesiones siempre han creado una oportunidad para que el Comité se relacione con el Estado anfitrión, las OSC, las INDH e, igualmente importante, con los niños sobre temas cubiertos por la Carta. En cierto modo, es una de las formas en que el Comité ha podido llevar la Carta a los principales interesados.

Retos presentados por la movilidad de las sesiones de la Comisión

La movilidad de las sesiones no está exenta de desafíos.

El primero es que organizar una sesión tiene importantes implicaciones financieras para los Estados de acogida. Sin embargo, estos factores pueden sopesarse con los beneficios económicos inmediatos y de largo plazo que pueden derivarse de diversos sectores de la economía como anfitriones de las sesiones y asociados con los derechos humanos. También se debe tener en cuenta que este no será el caso si las oficinas regionales de las Naciones Unidas albergan a los órganos creados en virtud de tratados de ese sistema.

El segundo, se refiere a las sesiones externas, puesto que, estás requieren más preparación que las sesiones celebradas en la sede por la Secretaría y la Comisión. Por ejemplo, como se indicó anteriormente, una pre-misión debe ser realizada por la Secretaría de la Comisión antes de que tenga lugar una sesión. También tiene mayores desafíos preparatorios para otras partes interesadas que organizan eventos paralelos, como el foro de ONG. Estos tienen implicaciones de costo y tiempo, entre otros. Además, a los participantes, especialmente las ONG que operan con presupuestos más bajos, a menudo les resulta más costoso viajar o cubrir los costos de sustento durante la Sesión en algunos de los países anfitriones.

En tercer lugar, a pesar de las pre-misiones y otros esfuerzos preparatorios generalmente emprendidos para facilitar una sesión externa exitosa, aún existe la posibilidad de que los Estados anfitriones no puedan cumplir algunos de los requisitos acordados, ya sea puntualmente o cualitativamente según como se requiera, debido a una serie de factores que incluyen limitaciones de recursos, cuellos de botella administrativos y desafíos tecnológicos, entre otros, que pueden obstaculizar el funcionamiento efectivo de la Secretaría y/o tener un impacto negativo en la experiencia de la sesión de los participantes. En algunos casos, los Estados de acogida han cancelado en el último minuto, o no lo confirmaron hasta muy tarde, y la sesión tuvo que ser reubicada en Gambia.

Además de lo anterior, el personal que se requiere también se enfrenta a desafíos adicionales de viajar y operar en un entorno desconocido, lo que ejerce una presión adicional sobre ellos.

Otro desafío con respecto a las Sesiones externas es que a pesar de los acuerdos de hosting y esfuerzos para facilitar la entrada al Estado de acogida para los participantes, todavía se enfrentan desafíos en algunos casos para obtener visas de entrada u obtener acceso a los lugares de la Sesión. Esto contrasta con la situación en Gambia, que está acostumbrada a ayudar rutinariamente a la Comisión a este respecto.

Conclusión

En conclusión, los principales desafíos en la movilidad de la Comisión, particularmente los desafíos logísticos, son asumidos por la Secretaría de la Comisión, pero estos desafíos pueden tener un impacto adicional en otros participantes en la Sesión. Sin embargo, estos costos deben sopesarse con los beneficios de tener la Sesión en diferentes lugares. De la práctica de la Comisión a lo largo de muchos años se desprende que considera que vale la pena afrontar estos inconvenientes, en aras de garantizar una mejor protección de los derechos humanos en el continente de africano, llevando el sistema más cerca de donde vive la gente.

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Notas finales

[1]Véanse los comunicados finales y los informes de actividades de la Comisión en www.achpr.org.

[2]En el artículo 64.2

[3]Ver http://www.Commission.org/sessions/

[4]Estas reuniones tienen lugar invariablemente en un hotel, ya que los edificios que han albergado temporalmente la sede de la Comisión no cuentan con las instalaciones de conferencia necesarias.

[5]Artículo 28 (2).

[6]Por lo general, el personal de la Secretaría asiste a una sesión sobre la base de las funciones. En promedio, entre 20 y 25 miembros del personal asisten a Sesiones fuera de la sede. Los costos relacionados con los Comisionados ya están presupuestados y siguen cubiertos por el presupuesto de la UA.

[7]Además, se requiere que el Estado anfitrión brinde seguridad a la Comisión, a su personal y a todos los participantes; servicios de protocolo para Comisionados, delegados estatales participantes, personal de la Secretaría y otros participantes; servicios médicos a los Comisionados y al personal de la Secretaría; así como proporcionar la facilitación de visas relevantes, privilegios e inmunidades para los participantes.

[8]Artículo 28 (3).

[9]Por ejemplo, la implicación de la suspensión de Estados de la UA parece estar limitada al nivel de los Órganos de Política de la UA y la Comisión de la UA, y nunca se ha aplicado para evitar que un Estado sea sede de una Sesión de la Comisión Africana . (Ver http://chartsbin.com/view/1341). Además, la Comisión no parece haber aplicado estrictamente el criterio de Informes del Estado, como por ejemplo, Níger acogió recientemente la reunión de la Comisión en mayo de 2017, y solo después, en noviembre de 2017, presentó y presentó su informe estatal correspondiente de 2014 a 2016 Mauritania, por su parte, presentó su Informe de Estado en mayo de 2017 y en la misma sesión amplió su invitación a la Comisión para la sesión de mayo de 2018, y por lo tanto podría cumplir con este requisito. (Ver http://www.Commission.org/sessions). Por último, el criterio sobre el cumplimiento de las recomendaciones de la Comisión parece ser el más difícil de cumplir, al menos en principio, ya que existe un reconocimiento entre los interesados ​​de que la mayoría de los Estados no han implementado o no han brindado información sobre el estado de la aplicación de las decisiones y recomendaciones de la Comisión, por lo que este tema sigue recibiendo atención de la Comisión y las partes interesadas sobre cómo abordarlo. Por lo tanto, este requisito no se aplica en la práctica.

[10]59 ° período ordinario de sesiones de la Comisión, 21 de octubre a 4 de noviembre de 2016 en Banjul, Gambia

[11]Artículo 45 (1) (c), Carta africana.

[12]Véanse los artículos 28 y 29 del Reglamento del Comité en www.acerwc.org. Por ejemplo, sus dos últimas sesiones, su trigésima y trigésima primera sesiones ordinarias, se celebraron en Jartum, Sudán y Bamako, Mali, respectivamente. También se han reunido anteriormente en Lesotho, Gambia, Argelia y Kenia.

[13]Consulte el artículo 16 de las Reglas de Procedimiento de la Corte en www.african-court.org. Por ejemplo, su 35ª sesión ordinaria se celebró en Addis Abeba, Etiopía, en noviembre de 2014, y está previsto celebrar su 51ª sesión ordinaria en Túnez, Túnez, en diciembre de 2018.

[14]Este fue, por ejemplo, el caso de las sesiones ordinarias 41ª y 52ª, celebradas respectivamente en Accra, Ghana, en mayo de 2007, y en Yamoussoukro Côte d’Ivoire, en octubre de 2012. Lamentablemente, la Comisión no tiene ninguna estrategia oficial de relaciones públicas o personal, y por lo tanto no ha sido capaz de maximizar o institucionalizar estas oportunidades. Sin embargo, recientemente transmitió en vivo su 61 sesión ordinaria.

[15]La Comisión llevó a cabo una visita de evaluación de ese tipo a algunas cárceles de Angola durante su 55º período ordinario de sesiones en mayo de 2014. Sin embargo, las sesiones a menudo son muy ocupadas para la Comisión y el personal, y además de su los interesados ​​aprovechan la oportunidad para reunirse con los Comisionados; por lo tanto, no siempre permite tiempo para tales visitas de evaluación.

[16]Por ejemplo, durante la visita de la Comisión a los Sitios conmemorativos del genocidio de Ruanda durante su 16 ° período extraordinario de sesiones en julio de 2014.

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Christof Heyns es miembro del Comité de Derechos Humanos y profesor de derecho de los derechos humanos en la Universidad de Pretoria.

Abiola Idowu-Ojo es vicesecretaria interina de la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos

 

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