El sistema de tratados de derechos humanos de la ONU: ¿más cerca del terreno?

by Christof Heyns, Professor of Human Rights Law, Univeristy of Pretoria and Member of the UN Human Rights Committee and Willem Gravett, Senior Lecturer, Faculty of Law, University of Pretoria Blog, Blog, By invitation, Instituciones, procesos y mecanismos de derechos humanos internacionales

En una publicación de 2017 en este sitio (y basándose en una idea presentada hace 20 años por Christof Heyns y Frans Viljoen), argumentamos que el proceso actual de reforma del sistema de tratados de derechos humanos debe incluir esfuerzos para “acercar el sistema de tratados a la gente en el terreno”. De manera más específica, los órganos de tratados no solo deben realizar su trabajo en Ginebra, sino también celebrar reuniones en otras partes, en particular en el Sur. El texto estuvo acompañado de otras entradas que discutían la experiencia de los sistemas africano e interamericano, donde reuniones fuera de la sede se han celebrado con éxito durante años.

Nuestro argumento fue que, a pesar de los importantes desafíos, incluso logísticos, la ejecución de trabajos por los órganos de tratados en diferentes regiones puede ayudar a fortalecer la titularidad más amplia del sistema y a aumentar su visibilidad e impacto donde es más importante: en el terreno, donde viven sus beneficiarios. Lograr este objetivo es de particular relevancia en los esfuerzos para cerrar la brecha entre el Norte y el Sur.

La idea de celebrar reuniones de órganos de tratado fuera de Ginebra no es inédita. Algunos órganos de tratados solían reunirse en Nueva York, y en la década de 1980 el Comité de Derechos Humanos se reunió en Bonn. Lo innovador es la propuesta de que tales reuniones se conviertan en una parte rutinaria de la forma en que el sistema conduce sus negocios, así como el enfoque especial en celebrar tales reuniones en el Sur como una pequeña contribución hacia la inclusividad del sistema.

La forma exacta que tales reuniones deberían tomar no está definida. Una posibilidad es la versión “completa” de la propuesta original, según la cual el órgano de tratado en su conjunto llevará a cabo al menos parte de una de sus sesiones por año en una parte diferente del mundo. Una versión “reducida” podría implicar que una delegación con un número limitado de miembros del órgano de tratado vaya en su lugar e informe al cuerpo completo posteriormente.

Encontrar lo que es posible en la práctica es una tarea complicada y, antes de implementar planes a gran escala, vale la pena comprender sus consecuencias. Por ejemplo, sería importante tener en cuenta que como la misma unidad de peticiones en el ACNUDH presta servicios a los diversos órganos de tratados, es posible que la comunicación se vuelva más difícil fuera de Ginebra. Sin embargo, el diálogo sobre informes estatales de los Estados de la región, por ejemplo, además de otras actividades similares, podrían más fácilmente llevarse a cabo en tales sesiones.

En nuestra opinión, también sería importante establecer que las Naciones Unidas organizarán las reuniones, y no el estado anfitrión, así como ellas se realizarán preferiblemente en instalaciones de las Naciones Unidas o neutrales, para garantizar que la agenda permanezca bajo el control de la Organización. Evidentemente, el país donde se celebra la reunión no debería estar bajo revisión.

De toda manera, la idea de trabajar más cerca del terreno parece haber reunido un amplio apoyo, y las preguntas reales ahora están en los aspectos prácticos de la implementación. El propósito de esta publicación es proporcionar una actualización sobre los desarrollos en ese sentido.

El desarrollo más relevante ha sido que el Comité de los Derechos del Niño decidió celebrar una reunión extraordinaria en Samoa, Estado insular en el Pacífico, la cual ha empezado a principios de esta semana. Esta es una sesión formal del Comité y un total de 13 de sus 18 miembros están presentes en ese evento pionero. Míralo aquí, aquí, aquí, aquí y aquí.

Entre otras cosas, el Comité está revisando informes de las Islas Cook, de los Estados Federados de Micronesia y de Tuvalu, así como está celebrando una sesión preparatoria para una futura revisión de Kiribati. Además de la sesión formal, se está llevando a cabo una serie de discusiones paralelas, incluso cuanto a la salud de los niños en la región; el impacto del cambio climático en los niños; el derecho de los niños a la protección contra el abuso, la negligencia, el maltrato o la explotación; y los diversos mecanismos de derechos humanos. Hay un contacto personal de los miembros del Comité con los niños de la región.

Este desarrollo puede ser considerado como un ejemplo de implementación de la “versión completa” de la propuesta de actuación fuera de Ginebra, como se describió anteriormente, y que además se lleva a cabo en el Sur. Una vez que se termine la reunión, será necesario una evaluación completa de los eventos, pero, según los informes recibidos hasta ahora, el Comité fue recibido con satisfacción y la reunión ha atraído una amplia cobertura de los medios de comunicación.

Previamente, los Presidentes de Órganos de Tratados, en su reunión anual en Nueva York en junio de 2019, adoptaron un documento de posición sobre el futuro del sistema de órganos de tratados. Bajo el tema “Revisiones en la región”, los diez Presidentes de Órganos de Tratados acordaron que:

Todos los órganos creados en virtud de tratados acuerdan que existen considerables beneficios en la realización de diálogos con los Estados partes sobre sus informes a nivel regional, y que los Comités que lo deseen deben ofrecer esta opción a los Estados en carácter experimental, con miras a una aplicación permanente. Dichos diálogos pueden ser conducidos por una delegación del órgano de tratado, y el Comité en su totalidad adoptará las observaciones finales.

De esa manera, el impulso aquí parece estar direccionado a la versión “reducida” de actuación.

El Secretario General de la ONU, en su tercer informe semestral sobre el estado del sistema de órganos de tratados de derechos humanos, en el párrafo 61, bajo el título “Ideas emergentes para 2020 y propuestas”, se refirió de la siguiente manera a la reunión de los presidentes de órganos de tratados:

Los presidentes también acordaron que se notaran beneficios considerables en tener delegaciones pequeñas, compuestas por algunos de los miembros del Comité, conduciendo los diálogos con los Estados partes a nivel regional, mientras que las recomendaciones continúan siendo adoptadas por el Comité en su conjunto.

En una conferencia de expertos, organizada conjuntamente por la Geneva Academy y el Norwegian Centre for Human Rights en septiembre de 2019, las partes interesadas discutieron la implementación de un nuevo mecanismo destinado a mejorar el trabajo de los Órganos de Tratados, la Revisión Técnica del Progreso de la Implementación (TRIP). Esta es probablemente la versión más completa y articulada actualmente disponible de la idea de reuniones reducidas de órganos de tratados.

En octubre de 2019, la Amnistía Internacional, junto con otras tres organizaciones de la sociedad civil que se relacionan regularmente con el sistema de tratados de la ONU, emitió un documento de posición sobre el fortalecimiento del sistema de tratados en 2020 y años posteriores. Estas ONG también consideraron que celebrar sesiones fuera de Ginebra acercará el sistema de tratados a las audiencias nacionales para quienes la implementación de las obligaciones de derechos humanos es más relevante. En particular, el grupo recomendó lo siguiente:

  • Aprovechar las experiencias de las Organizaciones Intergubernamentales regionales y las sesiones piloto celebradas fuera de Ginebra;
  • Al seleccionar la ubicación para conducir la revisión, tener en cuenta la situación en el país bajo revisión, la disponibilidad de apoyo logístico de la ONU (oficinas regionales / de campo o presencia del PNUD), y la necesidad de garantizar un acceso seguro y sin obstáculos para la sociedad civil.

También en octubre de 2019, cuarenta y dos organizaciones de la sociedad civil instaron a los Estados a cumplir con sus obligaciones respectivas según lo establecido en la Resolución 68/268 de la Asamblea General. Esta propuesta conjunta de las ONG sugiere que los órganos de tratados podrían programar sus revisiones periódicas de los Estados de manera coordinada e introducir un ciclo de revisión de dos niveles, con revisiones periódicas completas en Ginebra cada ocho años, seguidas de revisiones enfocadas en un número restringido de recomendaciones, en consonancia con las “recomendaciones prioritarias” actuales, después de cuatro años.

Estas revisiones enfocadas podrían tener lugar:

  • En el Estado bajo revisión, por dos o tres miembros del órgano de tratado, con la adopción de las observaciones finales por el cuerpo completo en Ginebra;
  • En Ginebra, si el Estado rechaza una visita al país, o ha comprometido la viabilidad de una visita al país; o
  • En una sede regional de la ONU.

En vista de lo anterior, nos alienta la disposición del sistema a buscar formas de ir más allá de los límites de su importante papel en Ginebra y a explorar formas de renovar el sistema. El Comité de los Derechos del Niño en particular fue audaz en comenzar a experimentar una versión de implementación.

La experimentación actual con varias formas en que esto puede llevarse a cabo debe continuar, de modo que se pueda tomar una decisión informada sobre cómo formalizar el procedimiento. Independientemente del formato exacto elegido, colaborar más estrechamente con los beneficiarios del sistema de tratados será un importante paso adelante. Esperemos que este paso desencadene nuevos esfuerzos para garantizar una titularidad y visibilidad más amplias del sistema de tratados, lo que es crucial para su supervivencia a largo plazo.

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