El surgimiento y crecimiento de los mecanismos nacionales para la implementación, el reportaje y el seguimiento

by Marc Limon, Executive Director of the Universal Rights Group and Ellis Paterson, Research Assistant, Bingham Centre for the Rule of Law Bajo la lupa: implementación nacional de normas universales, Blog, Blog, Más allá del Consejo

Uno de los desarrollos más prometedores y sin embargo menos estudiados y menos entendidos en cuanto al “proyecto” de derechos humanos universales (como lo nombró Sir Nigel Rodley), el cual ha venido emergiendo y desarrollándose lentamente en los últimos tres o cuatro años, es el que se denomina como “mecanismos nacionales de presentaciones de informes y de seguimiento”(NMIRFs). Estas instituciones, que generalmente gozan de un nivel de apoyo político alto, son responsables de coordinar la implementación, cuando esta sea apropiada, de todas las recomendaciones internacionales que recibe el Estado de parte de todos los mecanismos de derechos humanos relevantes de la ONU, tanto como las que recibe, en algunas instancias, de los mecanismos regionales de derechos humanos. Los mecanismos nacionales para la presentación de informes y seguimiento están fundados bajo el entendimiento de que para lograr cerrar la “brecha de implementación” prevalente (la oposición que hay entre las normas universales aceptadas por los Estados y la realidad local), los Estados deben monitorear continuamente la totalidad del “ciclo de implementación y presentación de reportes”. Asimismo deben asimilar el hecho de que las recomendaciones hechas por las múltiples organizaciones generalmente tienden a coincidir o pueden también, complementarse. Por lo tanto, estos mecanismos también asisten a los Estados, filtrando y facilitando el proceso de implementación y ayudándolos a reducir su cargo procesal de reportes.

El surgimiento de estos mecanismos (aparentemente espontáneo) en Latinoamérica, el Caribe, África, Europa Oriental y el Pacífico (la mayoría de los casos de países los en desarrollo, surgieron bajo el sector administrativo) inspira la posibilidad ilusoria, de que hayan mayores avances respecto a la promoción y protección global de derechos humanos y por lo tanto, un mayor progreso en cuanto al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (“ODS”). Este blog cuenta su historia.

 

 

 

Antecedentes

 

Desde 1948, la ONU ha estado desarrollado un proyecto extensivo de derechos humanos. El cual ha incluido la elaboración de un amplio espectro de normas de derechos humanos  universales, a través de ocho convenciones principales y una variedad de protocolos, resoluciones y principios. La ONU también ha desarrollado una variedad de mecanismos de cooperación (Procedimientos Especiales, Tratados Internacionales y Examen Periódico Universal- “EPU”) para asistir y monitorear el progreso estatal en cuanto al seguimiento y la implementación de esas normas. Estos mecanismos, aunque sean diferentes en naturaleza, producen el mismo efecto: recomendaciones para lograr mayor cooperación. En conjunto, estas recomendaciones – basadas en las obligaciones y deberes del Estado, asumidos voluntariamente y elaborados a través del compromiso y cooperación de los gobiernos- conllevan a un plan de acción detallado, diverso y políticamente astuto para los derechos humanos, el imperio de la ley y la reforma democrática – en principio- para todos los países del planeta.

 

Desafortunadamente desde 1948, la atención de la comunidad internacional se ha centrado principalmente en expedir normas y en relacionarse con los mecanismos internacionales – se ha puesto relativamente poca atención a los procesos reales mediante los cuales el Estado implementa las recomendaciones a nivel nacional, y los desafíos que deben enfrentar al hacerlo. Esto es preocupante, porque significa que la comunidad internacional no tiene ninguna forma de saber si los Estados han progresado realmente, ni a qué nivel lo han hecho. Es particularmente desafortunado porque muchos Estados, especialmente los países en desarrollo, enfrentan desafíos de implementación similares (especialmente relacionados al vasto número de recomendaciones que reciben  y que frecuentemente coinciden)  y por lo tanto podrían ayudarse entre ellos para aprender cómo superar los obstáculos de implementación nacional y eventualmente lograr cerrar la lamentable “brecha de implementación”.

 

Sin embargo, la situación ha empezado a transformarse. En los últimos tres o cuatro años, una gran cantidad de Estados, especialmente pequeños, han empezado a movilizarse para establecer y desarrollar un “mecanismo nacional de presentación de informes y presupuesto” único y unificado. Estos son instituciones fuertes y eficientes dentro de los gobiernos (aunque vinculadas al parlamento, a las cortes y a la sociedades civiles) responsables de: reportar a todos los mecanismos, de recibir y agrupar todas las recomendaciones, de coordinar la implementación de estas recomendaciones (cuando apropiado) en todas las ramas de poder y finalmente, de compilar todos los reportes periódicos sobre el progreso (enviarlos de vuelta a las Naciones Unidas). Algunos mecanismos nacionales vinculan las recomendaciones de derechos humanos a los ODS y a objetivos relevantes, lo que resulta altamente productivo puesto que más del 90% de los ODS están basados en obligaciones de derechos humanos. Se espera que los mecanismos nacionales efectivos, sirvan para facilitarle a los Estados el cumplimiento de sus obligaciones y compromisos internacionales de derechos humanos de una manera más sostenible, comprensiva y eficiente.

 

Cerrando la brecha de implementación

 

La creación del Consejo de Derechos Humanos estuvo orientada parcialmente a cerrar la “brecha de implementación” prevalente. Este movimiento fue respaldado por el Secretario-General de la época Kofi Annan, quien lo promovió con el propósito de acabar con la “era de las declaraciones” y con el fin de avanzar hacia una “era de implementación”. Sin embargo, en los primeros diez años del Consejo, los mecanismos de derechos humanos continuaron produciendo miles de recomendaciones  y cientos de resoluciones, reportes y principios; pero poca atención fue designada a los mecanismos de implementación nacional o a la evaluación de su progreso.

 

Los primeros pasos cruciales que se tomaron para sobrepasar esta situación tomaron lugar por fuera de las estructuras intergubernamentales del Consejo – bajo el contexto del proceso de fortalecimiento de los órganos de tratados del 2011-2014 y en particular, a causa del reporte de 2012 de la Alta Comisionada Para Los Derechos Humanos, Navi Pillay.

 

Uno de los grandes avances en cuanto a la perspectiva de la comunidad internacional frente a los desafíos de la implementación-reportaje y frente a cómo superarlos, fue que la Alta Comisionada le incitó a los Estados a “establecer y reforzar un mecanismo nacional duradero para el reportaje y la coordinación”. “Los mecanismos duraderos para el reportaje y la coordinación (SNRCM)”, continuó diciendo, “deberían ser capaces de lidiar con todos los requerimientos de los mecanismos de derechos humanos de la ONU con el objetivo de lograr eficiencia, coordinación, coherencia y sinergias a nivel nacional.”

 

El reporte además proponía otros conceptos e ideas claves para promover la implementación doméstica, incluyendo: vincular los “Los mecanismos duraderos para el reportaje y la coordinación” con el nuevo (en el momento lo era) Índice Universal de Derechos Humanos (el cual junta todas las recomendaciones hechas por cada uno de los tres mecanismos de derechos humanos, extendidas a cada Estado miembro de Naciones Unidas); agrupar las recomendaciones de cada mecanismo de derechos humanos, por su contenido o por operamiento (respecto a la institución responsable de implementarlas); identificar a los actores relevantes (e.g. entre los ministerios) involucrados en la implementación de las recomendaciones  (i.e., los puntos focales de implementación-reportaje) para guiarlos durante el proceso; y conducir consultas periódicas con las Instituciones Nacionales para los Derechos Humanos (INDH) y los actores de sociedades civiles para que cooperen con los procesos de presentación de reportes e implementación.” El reporte también se enfocó en los roles centrales del parlamento, astutamente, diciendo que toda la legislación debería establecer “comités permanentes apropiados o instituciones similares” y que estos comités deberían “monitorear y evaluar el nivel doméstico de la implementación de las recomendaciones, particularmente la que está relacionada a las reformas legislativas.” Finalmente, Pillay argumentó que los “Mecanismos duraderos para el reportaje y la coordinación deberían juntarse con los miembros de la rama judicial para informarlos de las recomendaciones de los Órganos de Tratados y para reunir y difundir la decisiones judiciales relevantes a las las leyes internacionales de derechos humanos.”

 

Desafortunadamente, cuando los Estados adoptaron la resolución 68/268 de la Asamblea General donde se concretaba el proceso de fortalecimiento de los Órganos de Tratados, las propuestas visionarias de Navi Pillay sobre la implementación nacional fueron drásticamente atenuadas. El párrafo operativo 20 de la resolución meramente reconocía que:

“Algunos Estados miembros consideran que se beneficiarían de una coordinación mejorada en la presentación de reportes a nivel nacional, y peticionan a la Oficina del Alto Comisionado a incluir entre sus actividades de asistencia técnica, la asistencia relevante relacionada a esta problemática, basada en buenas prácticas, cuando lo demande un Estado miembro.”

 

En el 2015, la consideración de las preguntas y ideas contenidas en el reporte del Alto Comisionado se transfirió a los Estados miembros del  Consejo. Un punto de partida importante, fue el segundo diálogo de Derechos Humanos de Glion (Glion II) realizado en los Alpes Suizos, al cual atendieron los formuladores de políticas de alto nivel del Consejo. Un punto clave de la discusión que tomó lugar en Glion II, fue que el Consejo debía reorientar sus métodos de trabajo para mejorar el seguimiento, hecho por lo Estados, de la implementación de las obligaciones y compromisos de derechos humanos. “El número mismo y la naturaleza convergente de las recomendaciones” fue identificado como una barrera a la implementación. Un año después , el informe de políticas, realizado por la organización Universal Rights Group (URG), criticaba los primeros dos ciclos del Examen Periódico Universal por medio de argumentos similares: en los que se planteaba que, “las delegaciones del Estado en Ginebra regularmente se quejaban de estar inundados o sobrecargados de recomendaciones y demandaban que se prestara más atención a fortalecer los sistemas nacionales de implementación-reportaje, y a hacerlos más inclusivos (i.e., no solo mecanismos gubernamentales sino incluir la colaboración de parlamentos, las INDH, las sociedades civiles, etc.).

Un síntoma claro de los importantes desafíos de capacidad que enfrentaban los Estados en este momento, relacionado a su inhabilidad para implementar y reportar las obligaciones y compromisos de derechos humanos de la ONU, de manera eficiente y efectiva, es la incapacidad de muchos países de cumplir con su obligación de presentar reportes.  Por ejemplo, un reporte del 2016 hecho por el Secretario General de Naciones Unidas encontró que solo el 13% de los Estados miembros de los tratados de derechos humanos habían logrado cumplir por completo sus obligaciones de reportaje (hasta el 19 de Enero de 2016). Incluso cuando los Estados presentaban los reportes a tiempo, el reporte de URG sobre el proceso del EPU  encontró que la mayoría de reportes nacionales/Estatales (tanto como la mayoría de ONG/”reportes sombra”) no estaban enfocados en proveer información acerca del grado al que los Estados habían logrado implementar recomendaciones previas, sino en proveer información general sobre los derechos humanos relacionada al país específico. Esto sugiere que la mayoría de Estados no estaban activamente monitoreando el progreso de la implementación, ni su impacto.

 

Estos retos- i.e. las dificultades inherentes a implementar y reportar un vasto número de recomendaciones (un Estado promedio puede fácilmente recibir más de mil recomendaciones de todos los mecanismos en un periodo de cuatro a cinco años) – fueron aún más exacerbados por la manera ad hoc, extensa y aislada en la que los Estados organizaron los sistemas de implementación y reportaje. Dependiendo del mecanismo o tratado en cuestión, había diferentes sectores gubernamentales/ministerios responsables de la implementación y del reportaje. Por ejemplo, el ministerio de género de un país podía ser el responsable de implementar las recomendaciones hechas por el “Comité para la eliminación de la discriminación contra la mujer” (CEDAW) y de preparar reportes periódicos; el Ministerio de Justicia o la Fiscalía podía tener la responsabilidad del CAT (Comité Contra La Tortura) y del ICCPR (Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos); y el Ministerio de Relaciones Exteriores, la coordinación con los Procedimientos Especiales y del EPU. En otras instancias, los ministerios eran responsables por la implementación, pero el Ministerio de Relaciones Exteriores era delegado la responsabilidad del reportaje – lo que resultaba en obvios problemas de coordinación. Incluso en los países con comités interministeriales de derechos humanos relativamente bien establecidos, había un potencial claro de que se intentara establecer un método para la implementación y el reportaje que estuviera fragmentado, duplicado o estructurado confusamente.

 

Finalmente y en relación con el punto anterior, los procesos nacionales y los sistemas de implementación-reportaje han tendido siempre a ser burocráticos, en vez de democráticos por naturaleza- ha habido un gran control por parte de los funcionarios públicos mediante procesos generalmente dentro del Estado, mientras que raramente se involucran en diálogos abiertos a miembros parlamentarios o otros funcionarios electos, a las INDH, ni  a sociedades civiles.

 

Cambiando posturas: Hacia un enfoque holístico

El surgimiento de los “mecanismos nacionales de presentación de informes y presupuesto” en las diferentes partes del mundo – parece ser el resultado de cuando los diferentes funcionarios públicos de esos países (interesantemente, generalmente son mujeres -y comúnmente respaldadas por los asesores de derechos humanos de la ONU) al verse enfrentados a los desafíos mencionados previamente, crean maneras distintas e innovativas de mejorar, simplificar y filtrar los procesos nacionales de implementación-reportaje.  En general, estos individuos (en lugares como Paraguay, Ecuador, Bahamas, Seychelles y Samoa) llegaron a comprender que si todas las recomendaciones de todos los mecanismos (y bajo todos los tratados) lograran ser juntadas en un lugar y agrupadas bajo temas/propuestas claves, se reduciría drásticamente el número total de recomendaciones para seguir, se facilitaría la priorización apropiada para las recomendaciones más importantes y se ayudaría a sobrepasar las restricciones de capacidad, puesto que se concentrarían los recursos en un solo mecanismo, lo que eliminaría el aislamiento  y aumentaría la coordinación (tanto para la implementación como la presentación de informes). En algunos lugares, estos “padres/madres fundadores” o pioneros de los mecanismos nacionales también llegaron a entender que los mecanismos nacionales singulares (lo que ahora se llama mecanismos nacionales de presentación de informes y presupuesto) interactúan sistemática y estructuradamente con los parlamentos, los jueces, los abogados, la policía, los sistemas penitenciarios, las INDH y las ONG.

 

Debido a que estos mecanismos surgieron- casi orgánicamente- en diferentes partes del mundo y de manera independiente (i.e. desde la menor jerarquía), en vez de a través de un proceso internacional de desarrollo (i.e., desde la jerarquía más alta) y debido a que todavía nos encontramos en los primeros años de su formación y desarrollo, ha habido un gran nivel de confusión respecto a cómo nombrarlos y frente a lo que son y no son los  “Mecanismos nacionales de presentación de informes y presupuesto”.

 

Como hemos visto, uno de los primeros esfuerzos para entender y proveer un nombre a estos mecanimos nacionales de implementación fue el reporte del 2012 de Navi Pillay sobre el fortalecimiento de los Órganos de Tratados. En ese reporte, el Alto Comisionado introdujo la base conceptual de lo que ella denominó “Los mecanismos duraderos para el reportaje y la coordinación”. En retrospectiva, el reporte muestra claramente la precisión y visión de las propuestas de Pillay.

 

En el 2015, Noruega, Suiza y URG incluyeron el surgimiento de los mecanismos nacionales, como punto de discusión en Glion II, (ver arriba). En los documentos básicos de la conferencia, URG propuso el nombre “estructuras nacionales permanentes de implementación, coordinación y reportaje” (SNICRS-i.e. Pronunciado como la barra de chocolate), y en el reporte de conclusión de Glion II se identificó una serie de características (o principios nacientes) que podrían ayudar a definir los mecanismos nacionales. Algunos de los criterios que se usaron para definir el concepto de mecanismos nacionales fueron: que deberían ser permanentes en naturaleza; deberían gozar de un nivel de apoyo político alto; deberían ser inclusivos con los actores nacionales relevantes; deberían recibir y coordinar la implementación/reportaje de todas las recomendaciones de todos los mecanimos (i.e. tener un mandato holístico);  y que debería tener trabajadores dedicados, capacitados y continuos. Estos criterios o principios iniciales fueron perfeccionados en el reporte final de Glion III.

 

En el 2016, la ACNUDH público  una guía práctica y un estudio de acompañamiento sobre el tema, en el cual el mecanismo se denominó “mecanismos nacionales para el reportaje y seguimiento” (NMRF). La Guia de ACNUDH proponia cuatro condiciones o capacidades claves que ayudarían a definir y guiar el desarrollo de los mecanismos nacionales: compromiso, coordinación, asesoría y manejo de información. Desafortunadamente, el reporte también argumentaba que por más de que se delimitaran estas capacidades, no existía un modelo general que pudiese aplicarse universalmente a todos los mecanismo nacionales -i.e. casi cualquier estructura de coordinación, como los comités interministeriales ad hoc, también podrían considerarse como un “Mecanismo nacional de presentación de informes y presupuesto”. Esto condujo a la confusión de muchos Estados, que ahora estaban en la capacidad de afirmar que tenían un mecanismo nacional, cuando realmente el mecanismo que tenían no cumplía con las condiciones mínimas para que fuera considerado como tal.

 

También en el 2016, URG y Portugal establecieron un nuevo “Grupo de Amigos” en el Consejo de de Derechos Humanos, para ayudar a promover el desarrollo cuantitativo y cualitativo de los mecanismos nacionales. El “Grupo de Amigos” (GOF) para la implementación/mecanismos nacionales (Portugal y URG agregaron que la “I” bajo la suposición de que la implementación era necesaria para la utilidad y relevancia para este tipo de mecanismos nuevos), ahora incluye alrededor de 40 Estados, tanto como las agencias de las Naciones Unidas (e.g. UNFPA) y el ACNUDH. El “Grupo de Amigos” provee un espacio para que los Estados compartan sus experiencias y buenas prácticas sobre el establecimiento y desarrollo de los mecanismos nacionales, para que hagan declaraciones conjuntas  sobre los mecanismos nacionales en las sesiones del Consejo De Derechos Humanos (la reunión más reciente, la sesión 40, puede leerse acá) y para que hagan preguntas avanzadas y recomendaciones en cuanto a los mecanismos nacionales, durante el EPU de cada Estado miembro.

 

Crucialmente (para el desarrollo futuro de los mecanismos nacionales), el Grupo de Amigos también coordina la organización del proceso internacional de reuniones regionales entre los mecanismos nacionales; la primera tomará lugar en Fiji en Abril de 2019. Este proceso de reuniones, basada en el modelo que llevó a los Principios de París de las INDH, proveerá un espacio para que los Estados  expongan las buenas prácticas para el desarrollo de los mecanismos nacionales y para que se acuerden principios (a nivel regional y eventualmente, global) para ayudar a los Estados a crear mecanismos nacionales efectivos, garantes y transparentes.

 

Finalmente, hay dos desarrollos notorios en la historia de los mecanismos nacionales. El primero es el desarrollo de soluciones tecnológicas (e.g. Paraguay, Ecuador y Samoa) para ayudar a los mecanismos nacionales para que puedan coordinar más fácilmente la implementación, el monitoreo de los impactos y el reportaje. La primera herramienta -esencialmente una base de datos nacional de  recomendaciones agrupadas, que automáticamente comparte información sobre los puntos focales de implementación nacional y que permite el acceso a información electrónica pública para mostrar el progreso- fue el sistema SIMORE en Paraguay. Paraguay a podido ayudar a múltiples países Latinoamericanos para establecer sistemas similares. El Simore original fue diseñado en conjunto con la ACNUDH, quien posteriormente usó el diseño (después de haberlo mejorado) para replicarlo y implementarlo como un proyecto piloto en otros países.  En el 2018, junto con el apoyo de URG y Singapore, produjo una versión del software nueva y más amigable: IMPACT OSS. Este sistema de fuentes abiertas actualmente se usa por numerosos Estados y INDH (e.g. Samoa, New Zealand, etc.).

 

El segundo desarrollo notorio es que, del 2018-2019, se ha visto un interés creciente en contribuir a mejorar la implementación de derechos humanos y  el desarrollo de mecanismos nacionales, para lograr la realización de la Agenda de Desarrollo Sostenible de 2030 y los ODS. En marzo de 2018, Chile y Dinamarca, junto con un grupo básico más amplio, abordaron y asegurar la adopción de las resoluciones 37/24 del Consejo sobre los derechos humanos y los ODS. Por medio de esa resolución el Consejo aceptó que “la promoción y protección de derechos humanos y la implementación de la Agenda 2030 están interrelacionados y son mutuamente reforzados”, resaltando “las contribuciones de los mecanismos internacionales de derechos humanos, incluyendo los órganos de tratados de derechos humanos, los procedimientos especiales del Consejo de Derechos Humanos y el EPU, en la promoción de la implementación de la Agenda 2030 en concordancia con las obligaciones de derechos humanos particulares de los Estados”, finalmente decidiendo organizar reuniones intersesionales de derechos humanos y de los ODS en el 2019 y el 2020. Durante la reunión 2019 (Enero 2019), un gran número de Estados  compartieron sus buenas prácticas respecto a los mecanismos nacionales y cómo estos contribuyen a la implementación de ODS.

Este reconocimiento de la relación directa entre la implementación nacional de derechos humanos y la realización de los ODS debería estimular aún más el interés por los mecanismos nacionales y acelerar aún más su expansión cuantitativa y cualitativa alrededor del mundo.

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